王 玲，魏丹丹，丁文剑

一、引言

改革开放以来，中国经济社会发展沧桑巨变，取得了举世瞩目的成就。党中央、国务院全面实施依法治国方略，加快法治政府建设，不断优化法治营商环境，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供了坚实的法治保障。从历史上看，早在春秋初期的齐国，齐相管仲在法治建设、经济改革和优化营商环境等方面实施了一系列改革，取得了丰硕成果，实现了富国强兵，成为春秋首霸，齐都临淄呈现出“天下商贾归齐若流水”的局面。管仲的成功经验和智慧，对当前推进我国法治政府建设，繁荣社会主义市场经济，优化营商环境，依然具有重要的借鉴意义和时代价值。

二、管仲法治思想的丰富内涵

管仲被誉为先秦法家的鼻祖，他首次提出“以法治国”思想和“以人为本”理念，坚持德法并用，主张“法律面前人人平等”，这些思想和观点在先秦时期具有前瞻性，对后世我国社会发展和法治进程也产生了深远和积极的影响。有研究者认为：“桓管时期之所以能取得民富、国强、兵盛而称霸诸侯的伟业，应该是以法治国和以德治国相结合的结果。”[1]

(一)首次提出“以法治国”思想

据《管子·明法》载：“威不两错，政不二门。以法治国，则举措而已。”这明确阐述了国家并非个人所有或集权所有，国家的一切都应运用法度处理。此外，《管子·明法》指出：“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”《管子·任法》也指出：“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”近代思想家梁启超在《管子评传》中指出：“法治者，治之极轨也。而通五洲万国数千年间，其最初发明此法治主义以成一家之言者，谁乎？则我国之管子也。”[2]梁启超认为管仲是中国社会法治进程的主要开创者和奠基人，管仲法治思想在国内外思想史上影响深远，独树一帜。

(二)提出“以人为本”的理念

习近平总书记在纪念毛泽东同志诞辰120 周年座谈会上曾引用《管子·牧民》中“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心”来阐释人民的重要性。我国一直坚持将人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，人民是国家的主人，人心向背决定了一个国家政权、政党的兴衰，坚持中国共产党的领导，需要全党坚定全心全意为人民服务的宗旨。《管子·霸言》载：“夫霸王之所始也，以人为本。”这充分体现了管仲的“以人为本”理念，虽然从阶级属性上看，管仲是维护统治阶级的利益，但是从当时的历史阶段和时代环境看，无疑具有重要的历史进步性和划时代意义。

(三)采用“法治与德治并举”的方略

“良法善治”要求国家贯彻依法治国与以德治国相结合原则，法律虽为治国之重器，但良法才是善治的开始。早在春秋时期，齐相管仲就主张“以法治国”与德政建设并举。管仲在《管子·牧民》中提及“礼、义、廉、耻”是治理国家的“四维”。德法并举思想也为后世诸多朝代所继承和发展，历史上的发展盛世，统治者都是运用了德法并举的治国方略。管仲提出“四维不张，国乃灭亡”。德法分离，则治乱兴亡也；德法相融，则天下大同。最终达成《管子》一书中提及的“法立而不用，刑设而不行”的终极理想。有研究者指出：“仁义礼乐之治与法治并不矛盾，法治是能够包容仁义礼乐之治的最理想的治理方式。”[3]法、礼相辅，是《管子》法治思想的一个创新点。有研究者进而指出，刑赏与教化，“对于形成国泰民安的政治局面、维护封建统治秩序，有着无可替代的作用”[4]。因此，在当前全面建设小康社会的进程中，也要坚持法治和德治相结合，才能实现经济社会的快速健康发展。

(四)体现“法律面前人人平等”的思想

《管子·任法》中指出：“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”这正是管仲治国方略中“法律面前人人平等”思想的阐述。时至今日，我国也一直贯彻这一治国理念，我国宪法规定“法律面前人人平等，不允许任何人享有超越法律的特权”，同时将其作为宪法基本原则。《管子·立政》中指出：“令则行，禁则止，宪之所及，俗之所破。如百体之从心，政之所期也。”令行禁止的思想，与当前法治政府建设要求的“有法必依，有法必依，执法必严，违法必究”是一脉相承的。当前我国推进法治政府建设中，要求广大党员干部做到令行禁止，树立宪法和法律至上的基本理念，提升法治思维和依法行政能力，全面推进法治政府各项工作目标。

(五)注重“有法可依”和“法律公开”的思想

《管子·立政》中提出：“凡将举事，令必先出。”强调凡事必须先制定和颁布法令，才能做到赏罚分明，才能做到有法可依。《管子·立政》又曰“事将为，其赏罚之数，必无明之。”法令公开，才能赏罚分明。当前，我国推进立法的公众参与和信息公开，也是法治政府建设和营商环境改善的重要任务，健全意见和建议的反馈机制，凝聚社会共识，才能推进科学立法、民主立法，确保有法可依，提升群众的法律知识知晓度和参与度，提升守法的自觉性。有研究者指出，《管子》的法治思想不仅明确了法律的地位，强调公正、透明，更要求法的时效性，注重礼法并用[5]，无疑是恰当的。

三、管仲的经济改革思想和营商智慧

管仲不仅是先秦法家的代表人物，也是公认的经济学家、改革家和招商引资的鼻祖，齐国能够扭转国库空虚、内忧外患的局面，成为春秋首霸，实现富国强兵，与管仲当时推行的经济改革和营商策略是分不开的，对当前我国发展社会主义市场经济依然具有重要借鉴意义。

(一)注重市场对经济的调节作用

《管子》中有论述指出，谋强图霸之邦必须放眼于国际经贸，发展对外贸易，开拓外贸财源。善于角逐商品市场和利用商品价格的波动牟取财利，进而霸诸侯天下[6]。春秋初期，各诸侯国多采取重农抑商的政策，但管仲积极发展工商业，注重市场的作用，增加齐国财政收入。《管子·问》载：“而市者天地之财具也。而万人之所和而利也。正是道也。”说的是，市场是四方财源和商品交易的场所，百姓和商人因入市交易而获取利益，因此这是为政的首要。管仲还主张：“饮食者也，侈乐者也，民之所愿也”，注重消费刺激和拉动经济的作用。管仲为了发展工商业贸易，采取“四民分业”政策，将居民按照社会分工和行业的不同，分为士(军士)、农、工、商四类群体，全国划分21个乡，其中，工、商之乡就达到6个，按照“五家为一轨，十轨为一里，四里为一连，十连为一乡”的人口配置，一个商业之乡的人口就达2 000户，近万人，可见当时的规模之大。有研究者认为：“这明明白白地承认工商业从业人员的合法存在及社会地位。”[7]14为加强市场和商人的管理，各工商之乡设置了专门的市场官吏，如轨长、连长、良人、大夫等。这种管理策略和智慧，对齐国工商业人口聚居和商贸市场的繁荣提供了有利条件。

(二)实施关税减免的优惠政策

《管子·问》载：“关者，诸侯之陬隧也。而外财之门户也。万人之道行也。明道以重告之：征于关者，勿征于市；征于市者，勿征于关。虚车勿索，徒负勿入，以来远人，十六道同。”关隘是各诸侯国往来的通道、国外财源进入齐国的门户、四方百姓和商人交易的必经之路。因此，管仲为了促进工商贸易繁荣，采取关税减免的政策，颁布法令：对已经征收过关税的，入市贸易不再收税；征收过市税的，出关时不再征税。对往来的空车不能再征税，徒步负重的商人也不得收税，齐国在全国的关隘都执行此关税减免的法令，《管子·幼官》曰：“市赋百取二，关赋百取一。”关税1%，市场交易税2%。极低的税率，使得各诸侯国的商人源源不断地涌入齐国。《管子·霸形》载：“泽梁时纵，关讥而不征。”山水以时开禁，关卡不征商贾之税。人民生活水平得以显著提高，各国商业往来密切，自然资源的合理利用与开发，不仅有利于实现经济的可持续发展，更能实现绿水青山[8]。

(三)增加营商环境的国库开支

《管子·中匡》载：“管仲会国用，三分二在宾客，其一在国，管仲惧而复之。”公曰：“吾子犹如是乎？四邻宾客，入者说，出者誉，光名满天下。”管仲在统计齐国的国库开支时，发现齐国国库开支，三分之二用于接待外宾，但用于国内的开支仅有三分之一而已。管仲很惶恐，告知齐桓公此事。桓公却认为，此笔国库开支虽用之居多，但为齐国带来了声誉。此举也彰显了正是管仲注重营商环境建设，投入了大量人力、物力和财力，使齐国在当时各诸侯国中营商环境最为优越，来往齐国的客商对齐国的营商环境都很满意，齐国的好名声也誉满天下。

(四)提升基础设施水平

良好的基础设施是城市经济发展的重要标志，也是营商环境的内在要求。《管子·五辅》载：“导水潦，利陂沟，决潘渚，溃泥滞，通郁闭，慎津梁，此谓遗之以利。”疏浚积水，修通沟渠，挖通回流浅滩，打通河道堵塞，建设渡口和桥梁，给百姓和客商提供生活、出行和经商的便利。通过基础设施的改善，有效提升了齐国都城的城市功能和规模档次。葛剑雄、赵发国在《古齐地理》中指出：“春秋战国时期，齐国有一个涵盖齐国境内、各个城邑，甚至通向别国的交通网络。”[9]426-427《管子·五辅》：“发伏利，输墆积，修道途，便关市，慎将宿。”发达的交通，是经济发展的重要保证。“便利的交通条件为商业的发展、城市的兴起提供了前提”[9]430。据后来考古发现，位于临淄齐国故城的大城西墙排水道口，修建于春秋时期，沿用至宋元时期，设计巧夺天工，构筑坚固，既可泄水，又可御敌，是我国排水设施建设和城建史上的杰作，也是当时世界范围内排水建筑的典范。这些说明齐国当时的城市设施建设水平已经十分先进。齐国都城临淄成为“富冠海内”的“天下名都”，与先进的基础设施建设是分不开的。

(五)为客商提供周到便捷的服务条件

管仲被誉为招商引资的鼻祖，其招商引资理念具有超前性，针对各诸侯国的客商制定了接待政策，提供各种便利和周到的服务。据《管子·轻重乙》载：“一乘者有食，三乘者有刍菽，五乘者有伍养。”当时齐国设立宾馆，对商人实施减免食宿的经济政策，最终出现“天下商贾归齐若流水”的局面。这可以说是我国最早在经济上对外招商引资思想的呈现[7]12。管仲还下令，在齐国官道上每隔几十里设置一处驿站，为来齐国的商人提供食宿和休息便利条件，立官管理，使各诸侯国的商人都愿来齐国做生意，这些实实在在的改革举措，很快使得“天下商贾归齐若流水”。《孟子·告子下》中指出，为了在诸侯国中确立良好的营商环境，在葵丘会盟中，盟约中明确规定各盟国之间的来往要 “毋忘宾旅”“毋曲防”“毋遏籴”，这样就在以齐国为首的中原诸国中确立了良好的市场秩序。

(六)重视商业道德和诚信建设

道德和诚信建设是经济健康发展的内在要求，也是优化营商环境的重要保障。《管子·乘马》载：“非诚贾不得食于贾，非诚工不得食于工，非诚农不得食于农，非信士不得立于朝。”管仲强调，君民上下都要讲诚信，做官的要有官德，否则不能长久；商人要诚实守信，严守诚信经营，否则不能立足市场，市场不能繁荣有序。有研究者指出，齐国在放开市场，搞活经济的同时，加强市场管理，抑制非法商人的投机倒把活动[10]。《管子·国蓄》载：“大贾蓄家不得豪夺吾民。”诚信道德不论是在春秋战国商品经济条件下，还是在当前社会主义市场经济条件下，都是市场发展的内在要求。经营者必须坚持诚信经营，强化规则意识，倡导契约精神，才能在市场竞争中立足。

(七)采取开放包容的用人策略

齐文化具有尊贤尚功的传统，自从姜太公封齐时起，就尊贤尚功，不拘一格，引进和储备人才。管仲辅政期间，也继续采取任人唯贤、开放包容的用人策略，为齐国发展提供了有力的智力支撑。《管子·牧民》载：“毋曰不同生(姓)，远者不听；毋曰不同乡，远者不行；毋曰不同国，远者不从。”管仲强调要具有谦虚的品格，要有海纳百川的胸怀以及开放的思想。切不可因不同姓，就不听取外姓人的意见；不同乡，就不采纳外乡人的办法；不同国，就不听从别国人的主张。《国语·齐语》中也记载了管仲开放的胸襟，载为：“为游士八十人，奉之以车马、衣裘，多其资币，使周游于四方，以号召天下之贤士。”管仲提议从齐国选派出八十多名游士，给他们配备车马和皮裘，带足财币，让他们周游四方，在为齐国招揽天下俊彦贤士的同时，扩大齐国的影响。此外，管仲还制定了“三选”制度，即由乡长、官长、君主三个层次逐级选拔，突破世袭传统的束缚，使贤才能够脱颖而出，经过地方官吏的层层把关和推荐，防止君主的任人唯亲。

四、管仲法治营商思想对当代中国的启迪

管仲的法治思想和营商智慧，对当前发展社会主义市场经济，推进法治政府建设，优化营商发展环境，具有重要的借鉴意义。

(一)推进法治政府建设，深化“放管服”改革

习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议强调：“法治是最好的营商环境。”法治为营商环境提供最强有力的保障。为优化营商法治环境，政府工作人员应严格依法行政，提高自身知识储备量，训练自身自觉运用法治思维推进营商环境法治化的建设。2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议首次提出并系统阐述了习近平法治思想，其中明确指出，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。各行政主体认真学习习近平法治思想，贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发[2018]118号)关于执法公示、记录、审核三项制度的具体部署和要求，不断提高执法人员的法治素养和依法行政水平，推进规范公正文明执法，切实保障广大群众和企业的合法权益。按照“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，加快推进政府职能转变，提升办事效率和质量，规范制度管理，加强队伍建设，优化营商环境，激发市场主体活力。

(二)加强科学立法和政务信息公开

法治政府建设要求政府信息公开透明化，同时立法要求科学、民主，适当提高公众参与度，拓展社会公众参与渠道，在起草、审查法律、行政法规和地方性法规的过程中，建立完善专家论证和公众参与机制。建设阳光、诚信政府。对涉及重大经济、社会发展和群众利益方面的重大政策，政府应事先征求有关人大代表、政协委员和群众的意见和建议，举办听证会，保障群众的知情权、参与权和监督权。大数据时代下，“互联网+政务服务”模式的推进迫在眉睫，各级政府及部门应积极适应快节奏政务处理模式，熟练运用互联网技术，不断提高自身办事效率和政务透明度，增进更多政府信息公开方式，及时征集和反馈意见，为群众干事创业提供便利和条件。

(三)聚力“双招双引”，打造高质量发展引擎

习近平总书记曾引用《管子·权修》一书中“一年之计，莫如树谷；十年之计，莫如树木；终身之计，莫如树人”来诠释人才培养的重要性。田齐政权时期，延续了管仲辅政时期的举贤用人政策，所创办的稷下学宫成为世界上最早的官办高等学府和我国最早的社会科学院、政府智库，天下名士贤才云集于此，开启了中国学术思想史上的“百家争鸣”。有研究者认为，管仲尊重人才，推崇社会变革的优秀人才，从而推动社会变革，具有时代精神[11]。作为齐国故都的淄博市，继承和发扬了齐文化尊贤尚功的传统，实施创新驱动和人才强市战略，聚力招商引资、招才引智。目前，淄博市正在实施“名校人才特招行动”“人才金政37条”“伯乐奖”等一系列创新性政策，大力引进和储备高层次人才，推进淄博大学城建设，加强产学研结合，为淄博老工业城市凤凰涅槃、加速崛起提供了有力的人才支撑。

(四)打通服务企业“最后一公里”

基层政府和部门要全面掌握国家和省、市有关营商的产业政策、优惠政策，把握机遇，广泛宣传，政府工作人员定期到企业走访，加强与企业间的联络，宣传惠企政策，主动为企业提供更多的法律和信息服务，定期开展法治宣传，及时掌握企业诉求，搭建企业沟通交流平台，帮助企业解决发展中的难题；审批部门要优化业务流程，简化审批程序，打通服务企业的“最后一公里”，营造兴商、富商、安商、亲商的良好环境；加强宣传力度，挖掘营商工作的先进典型，弘扬企业家精神，切实营造城市“人人都是营商环境”的浓厚氛围；建立健全营商环境考评机制，制定相应的奖惩措施，学习《管子》中“法令公开，才能赏罚分明”思想。对法治营商环境工作突出贡献的单位和个人予以表彰和奖励，坚持“有法可依、违法必究、执法必严”。积极推动政府从管理型转变为服务型，杜绝吃拿卡要、推诿扯皮行为，严肃考核问责。

(五)树立绿水青山就是营商环境的理念

经济发展与环境保护相辅相成、唇齿相依，良好的生态环境是城市招商引资的基础。齐国管仲倡导环保治国，《管子·地数》载：“为人君而不能谨守其山林菹泽草莱，不可以立为天下王。”同时，管仲还提出了环保“四禁”概念，其认为，春天不宜杀伐，不宜兴丘陵，不宜焚沼泽，不宜砍伐，不宜开山，不宜放大火，更不宜杀大臣，不宜征收谷赋，即为“春禁”。这不仅体现了管仲生态环保思想，更体现了其注重民生思想。近年来，作为齐国故都的淄博市实施“环境立市”战略，打造“生态淄博”，通过铁腕治污、产业结构转型升级、新旧动能转换等，推进高质量发展；同时，积极引进新材料、高端制造、电子信息、生物医药、新能源和节能环保等新兴产业，建设生态水系及路网、林网，形成了绿色发展、循环发展、低碳发展的新方式。“生态淄博”已经成为城市发展的金色名片和最好的营商环境。

五、结语

齐文化具有“开放、包容、变革、创新”的精神特质，这与当前我国改革开放和经济社会发展的时代精神是一致的，管仲作为齐文化的代表人物，其法治思想和经济智慧内涵丰富，影响深远，我们要取其精华，继承和发扬，为现实服务，推进法治政府建设，不断提升国家治理体系和治理能力的现代化，打造国际一流的营商环境，进一步提升城市发展的活力和竞争力。