肖 峰，湛浩然

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

检察建议制度的发展，呈现从一般监督功能到主要作为预防犯罪手段，并进阶为社会综合治理工具，再到当前的诉权支撑的特殊功能。就生态环境检察建议具有制度运行手段的综合性，根本上指向了对生态环境的实质性保护。通过分析49 份两高指导性案例和两高发布的典型案例中的生态环境检察建议内容及其采纳情况①注：笔者整理了两高指导性案例，以及两高就环境诉讼、公益诉讼、检察公益诉讼发布的几批典型案件，共整理出49 个环境行政公益诉讼案例，作为本文分析样本。，发现生态环境检察建议制度突破传统的环境行为合法与违法二元界分，体现了对环境治理这种社会问题作出复合性回应的制度功能定位。

一、生态环境检察建议的诉内预决功能

检察机关制发的49 个典型案例检察建议，基本上能得到行政机关的尊重和执行，绝大多数行政机关根据检察建议依法行使监管权，或进行行政处罚或督促违法者恢复生态环境。而对不予采纳建议，被检察机关起诉的20 个案件来看，具有如下特点。

（一）进入审理环节的案件中，诉求与建议内容等同

根据立法和司法解释的规定，检察机关行政公益诉权仅对被建议机关逾期不履行时，才能启动，以起诉时间为界点，诉前的建议内容对起诉的诉求内容，形成一种制度预演的效果，但不必等同。不过，对20 例检察机关起诉的请求内容分析来看，其诉中的请求内容与诉前建议基本相同，或者说起诉就是要求被告方履行检察建议中的内容，并依此为基础请求法院确认被建议机关的行为违法。……