韩 宁

1.对外经济贸易大学，北京 100029；2.河南农业大学，河南 郑州 450046

一、问题导入

宅基地的保障功能主要体现在对居有其屋的保障上。中华人民共和国成立以来，无论是初期的土地私有还是社会主义改造后的土地公有，该思路始终没有动摇。正是基于土地私有情形下产生的宅基地流转对居有其屋保障的冲击，我国从二十世纪六十年代初实行宅基地公有，但对一定范围内基于房屋转让而产生的客观上的宅基地流转仍予以承认。不可否认的是，这一时期由于实行计划经济并严格控制农村人口流动，因此，这种流转主要发生在集体组织内部，不可能进行跨区域的大规模流转。随着二十世纪八十年代初的经济体制改革和人口流动的频繁，宅基地的事实流转空前繁荣，并且国家政策也允许城镇居民在农村置地建房①1982年国务院发布的《村镇建房用地管理条例》是重要的政策上的分水岭。该条例第18条规定：集镇内非农业户建房需要用地的，应提出申请，由管理集镇的机构与有关生产队协商，参照第十四条的规定办理。该条例第14条规定：农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。。二十世纪九十年代末城镇……