仲红岩 吴权 何巨 冯江

2020年，江苏省委、省政府作出美丽江苏建设的决策部署，美丽田园乡村建设是主抓手之一。面向现代化建设新征程，各地必須强化举措、真抓实干，力争用几年时间，让全省乡村面貌有一个显著变化。为了解相关工作进展情况，近日我们赴泰州进行了调研，实地走访了部分村庄，并结合泰州实践提出了相关建议。

泰州是农业大市、“鱼米之乡”，2012年创成国家现代农业示范区，2017年入选首批国家农业可持续发展试验示范区。近年来，泰州以农村人居环境整治、特色田园乡村建设、美丽田园乡村建设等为抓手，加大乡村建设组织和推进力度，集中力量解决突出问题，取得了新的成效。主要做法如下：

以“责”促落实：构建协同联动工作机制。探索执行每周例会、现场指挥、部门挂钩、专家指导、督查通报“五项制度”，建立部门责任清单、任务清单、项目清单“三张清单”，落实人员、资金、现场指挥部“三个到位”，制定建设进度奖、建设投入奖、建设成效奖“三项考核办法”为主体的市、县（市、区）、镇（乡）、村四级联动的“5333”工作机制，层层分解任务、压实责任。在财力并不宽裕的情况下，强化“三农”投入责任，加大涉农资金整合力度，集中支持项目建设，“十三五”期间财政“三农”投入总额超过250亿元。

以“特”强动能：依托资源禀赋培育优势产业。突出农业结构调整，促进产业融合发展，着力打造“泰田园”农产品品牌。紧靠5A级风景区溱湖国家湿地公园的溱潼镇湖南村，以摇橹船为媒讲好“湖南故事”，“坐摇橹船、钓野生鱼、采河中莲、吃农家菜”的渔家生活体验成为最具辨识度的特色产业。位于“中国河蟹之乡”安丰镇的安东村做足“蟹”文章，河蟹养殖4000多亩，形成了生态养殖、特色美食、乡村休闲产业链条。具有百年牛肉加工历史的大泗镇霍堡村“以牛兴村、因牛富民”，将原来单一的牛肉产品发展成生鲜牛肉、牛肉干、牛肉酱、牛角饰品等为一体的“牛”产业，加工销售产值过亿元，带动全村及周边地区500多人就业。

以“美”留乡愁：通过乡村改造提升乡村品质。邀请江苏省城乡规划设计院、南京大学等专业团队参与村庄规划设计，最大限度地保留里下河水乡特色，最大可能地维护原生的田园风光、原真的乡村风情和原味的历史风貌，彰显里下河地区的“团状”、沿江圩区的“带状”村庄特色。水乡兴化地势低洼、湖荡纵横，先民为解水患之苦，在沼泽高地垒土成垛，历经800多年的发展和演变，形成了独特的垛田景观。作为这一独特景观的代表村落东罗村，通过特色田园乡村创建，实现村庄面貌的升级重塑，万亩花海与水上森林相互映衬，颇具年代感的村民大礼堂、村史博物馆、村民大食堂等乡村建筑给人无限“乡愁”，特别是在春季，“每走一步都感觉脚下生花，周身都被香甜清爽的花香覆盖了”，“碧水东罗”这一水上花海生态景观，吸引了越来越多的寻香“粉丝”。

以“富”聚人心：积极拓展村民增收渠道。从提升土地经营效益收入、发展农业产业项目、强化村企利益联结机制等关键环节入手，抓住土地制度改革、镇村规划调整、高效农田建设等机遇，着力推动规模化、集约化、产业化，挖掘乡村土地潜在价值，让村民共享发展红利。桥头镇小杨村全村4330亩通过流转土地形成了20个家庭农场，形成以家庭农场为主体的土地规模经营“小杨模式”，村民人均纯收入超过3万元，农场主年收入在15万元以上。东罗村与万科集团联手打造“碧水东罗”，由兴化文旅公司与万科集团联合成立万兴商贸公司，在发展乡村旅游的同时，致力于兴化农产品的营销，收到较好市场效果。黄桥镇祁巷村依托优良的生态环境和丰富的文化环境，创新旅游要素，整合旅游资源，建成集文化体验、休闲度假、培训学习等于一体的全国知名乡村旅游目的地，仅培训产业一项每年营收就达6000余万元，成为村新兴支柱产业。

以“和”塑乡风：营造淳朴务实、崇德向善的社会风尚。因地制宜地开展具有乡土风情、蕴含厚德文化、契合时代特征的系列主题活动，提升干部群众的凝聚力、向心力。探索面向本土大学生招聘见习村官、提高村干部报酬待遇、推行村干部职业化管理、实施新乡贤回流工程等举措，厚植乡村振兴的人才支撑。根据传统熟人社会的特点，发挥老校长、老队长、老支书、老工匠等作用，调处化解社会矛盾，营造良好邻里关系和干群关系。昌荣镇安仁村原来是个矛盾频发的“问题村”，该村动员村里的老校长等组成“老娘舅”工作室，专事调解矛盾纠纷，经过努力，上访量显著下降。溱潼镇湖南村聘请10多位专业人员围绕村庄历史、名人典故、民间习俗、历史遗存等编写村志，成立乡土文娱队，编排乡土节目，让乡村传统优秀文化浸润人心。

在泰州乡村建设实践中，也遇到了一些矛盾和问题，大家反映比较集中的主要有以下几个方面：

一是规划问题。规划编制整体考虑、系统谋划不够，未能统筹考虑村民自建住宅的宅基地、乡村产业发展用地、村庄公共服务设施用地、农村集体建设用地、公益性墓地等现实问题，一些布点和项目因土地性质难以实施。有的项目设计相互之间衔接不到位，主题特色表达不一致，导致实际效果产生偏差。

二是风貌问题。有的村庄存在重建筑设计、轻田园设施，重人工造景、轻融合发展的现象。有的村庄核心区建筑“城市化”“商业化”，村庄外围区域河道驳砌硬质化、道路一条线。部分项目尺度过大、乡土气息不浓、材质过于豪华，与乡村氛围不相适应。一些村庄缺乏“历史文脉”，文化挖掘、保留、塑造缺失。

三是产业问题。产业规模普遍偏小，龙头企业较少，品牌效益不够明显，存在同质化现象。产业融合程度不高，产业链“短、细、散”，侧重于一产和采摘垂钓等初级的三产功能，缺少稳定的农产品加工和流通企业的依托。有的农业项目发展目标不明确，品质、产量、规模有限，经济效益偏低。乡村旅游产业多为小而散的经营形态，同类型产品简单模仿、重复建设多。

四是资金问题。不少村集体经济收入有限，市场资本、民间资本等多元化投入机制尚未形成。按目前特色田园乡村建设标准，进行特色产业、建筑风貌、田园风光打造以及基础设施配套等，需要3000万元左右投入，资金瓶颈压力比较大。污水垃圾处理、水电路气等后期运营管理维护费，每年在30万元左右，大多村集体无力承担，容易造成“一年新、二年旧、三年破”现象。

五是用地问题。对大多数村来说，出了院子门、房屋门就是农田保护地，受用地指标、用地手续等限制，农业设施项目、基础设施项目、产业发展项目难落地。村庄建设项目审批存在手续比较繁、时间比较长等问题，没能真正做到简化程序。一些地方存在农地非农化，借设施用地名义向经营性建设用地转变的想法。

六是人才问题。劳动力弱质化现象普遍存在，青壮年劳动力外流严重，村庄空心化趋势明显。镇村对人才吸引力不够，为人才发展创造的空间不足，很难吸引到高层次人才和专业人才。

调研中，针对上述矛盾和问题，大家提出了相关对策建议：

做好多规合一的实用性村庄规划编制工作。通盘考量土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，充分考虑资金来源、用地性质、建设主体以及建设时序，做好各类规划以及基础设施项目的有效衔接，确保建设项目有效落地和顺利推进。继续推动优秀设计单位下乡，探索建立市县片区挂钩服务和驻村“陪伴式”长期合作机制，跟踪指导项目实施，同时降低规划设计费用。在有条件的地方试行工程总承包管理（EPC）模式，推行设计施工一体化管理，提高规划实施的专业性。在现代工程管理框架内，充分挖掘和利用本土人才，发挥老工匠、老材料、老工艺的作用，彰显乡土特色。加强对镇村相关人员的培训，培养一批既熟悉乡土风情又了解一定规划建设知识的“乡村规划师”和“乡土建筑师”，并考虑从制度上保持这支队伍稳定性。

加强对村庄建设的风貌管控。根据区域实际和村民需求，结合农房改善工作，分门别类、分期推进，充分利用地形地貌，尊重当地乡风民俗，保护村庄自然肌理，在民居院落、公共空间、重要节点上精心设计，既体现现代时尚元素，又彰显浓郁乡土风情。加快補齐农村基础设施短板，改善农村人居环境，因地制宜推进污水处理，比如采用生态沟、生态塘等水生植物净化的生物处理模式，既便于实施，又节约资金。对农村文化遗产、民俗文化、传说故事等进行深度挖掘和梳理，融入乡村建设进行综合展示。

进一步培育壮大乡村特色产业。强化“长板思维”，依托种养业、绿水青山、田园风光、乡土文化等，重点发展1—2个产业基础实、竞争优势强、比较效益好的特色主导产业。围绕一、二、三产业融合发展，与城镇化联动推进，突出集群成链，延长产业链、提升价值链。帮助村庄根据不同村情组建产业联盟，运用市场化方式提升运营水平。依托试点村建设田园综合体，促进城郊地区和连片乡村区域农民创业增收、做强集体经济。搭建村企沟通平台，把建好的村作为成果展示、进行招商引资，主动对接各级农业龙头企业、国有农业公司，力促其到乡村扎根投资。

着力破解土地、资金、人才等要素制约。将美丽田园乡村建设、农房改善、公共空间治理、农村人居环境整治等工作有机结合，集成政策、集聚资源、联动推进，释放政策叠加效果。加大力度盘活存量建设用地，探索农民闲置宅基地自愿有偿退出机制，鼓励镇村通过土地整理、荒废地开发、田园综合体建设等方式增加规划空间和建设用地指标，十分有利于空关房、闲置房、存量建设用地改建公共服务设施和旅游服务设施以及一、二、三产融合项目。稳定特色田园乡村创建等奖补政策，积极整合各类扶持资金，支持农业经营主体申报现代农业发展项目，吸引更多社会资本投入乡村建设。明确村民享有的权利和承担的义务，引导联建单位、重点企业、成功爱心人士等社会力量出资出力支持村长效管护。健全乡村人才培养、引进、管理、激励等政策体系，积极搭建返乡创业平台，引导城市人才下乡，注重乡贤人才回流，改变人才由农村向城市单向流动的困局。细化和明确村庄建设项目简易审批程序，提高审批实效，节省报批成本，加快项目推进实施。

引导试点乡村集中连片发展。随着特色田园乡村等创建村庄数量增加，有意识地依托道路、水系、景区、园区等进行系统布点，将特色产业突出、自然禀赋良好、历史文化深厚的村庄自然串接，以一些重要节点为圆心，串点成线、连线成片，加强区域沿线设施建设和环境提升，首先在县域层面逐步形成乡村建设示范区，有条件的地区从市域层面统筹推进示范区建设，加大宣传推介力度，发挥示范引领作用，带动产业集聚和发展。

（作者单位：中共江苏省委研究室）

责任编辑：张蔚菊