郭婉虹

（北京国寰环境技术有限责任公司广东分公司，广东 广州 510199）

规划环境影响评价是指在规划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提高预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程，是《环境影响评价法》实施以来的一项重要环境管理制度。2020年3月1日，新《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ 130-2019）正式实施，对比原版本技术导则（HJ 130-2014），修订后的规划环评导则总纲主要增加了与区域“三线一单”工作的衔接，明确提出在规划环境影响评价过程中应与区域的“三线一单”内容和要求进行衔接。

1 “三线一单”内容概述

“三线一单”是指“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”。

2015年，中央全面深化改革委员会在会议中就明确提出要落实严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的要求。2016年，原环境保护部《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》中提出“切实加强环境影响评价管理，落实‘生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单’约束”，首次正式提出“三线一单”[1]。2017年，原环境保护部将“构建并严守三大红线”列为重点工作之首，并多次强调，尽快组织编制“三线一单”，是贯彻落实党中央、国务院的决策部署，推动形成绿色发展和生活方式的重要举措，同年审议并原则通过《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》，对各地区建立“三线一单”提供技术指导。2018年，中共中央国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提出“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”，进一步提出要求落实和制定“三线一单”[2]。

目前全国各省、自治区、直辖市均相应开展了“三线一单”相关基础工作，并取得积极进展，不少地区的“三线一单”成果文本、图集已编制完成，并开展数据平台搭建工作。

2 规划环评与“三线一单”的衔接要求

《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》提出“规划环评应充分发挥优化空间开发布局、推进区域（流域）环境质量改善以及推动产业转型升级的作用，并在执行相关技术导则和技术规范的基础上，将空间管制、总量管控和环境准入作为评价成果的重要内容”，明确规划环评中应将空间管制、总量管控和环境准入作为重要的内容，已初步提出规划环评与“三线一单”内容的衔接要求[3]。

新《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ 130-2019）中则明确要求在规划环评的各个阶段、各个环节加强与区域“三线一单”成果的衔接，强调了“三线一单”工作在规划和规划环评中的作用，进一步对衔接提出要求。

3 规划环评与“三线一单”的衔接内容

我国以地级为单元大尺度划定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，并以划分好的管控单元为单位，制定相应的生态环境准入清单。“三线一单”通过“三线”管控空间布局，用“一单”规范发展活动。“三线一单”面对的空间尺度相对于规划环评更大，生态环境准入要求更为宏观。对于具体的规划区环评，通常是作为一个环境管控单元，首先规划区的环境管控要求要与区域的空间管控要求相协调，生态环境准入要求要与区域的生态环境准入要求相符合，同时充分考虑规划区自身的发展需求。

在规划环评工作开展过程中，要收集区域的“三线一单”成果、土地利用规划成果、环境保护规划成果、资源开发规划成果以及开发利用现状等基础资料，结合规划地块及所在区域的实际情况，在规划环评报告书各个章节中加强与“三线一单”成果的衔接，具体体现在：

（1）规划协调性分析章节，应针对规划设定的发展目标、发展规模、空间布局、产业结构等情况，加强与区域“三线一单”管控要求相符性的分析，明确识别并提出两者之间是否存在有冲突或矛盾；

（2）环境现状调查与评价章节，应结合区域环境现状调查的结果，对区域的资源利用情况、生态发展情况、环境质量现状等与区域“三线”管控要求的关系进行重点分析，识别并明确提出规划的实施在资源、生态和环境等方面的制约条件；

（3）环境目标与评价指标章节，在确定环境目标时，应结合规划协调性分析情况，衔接区域“三线一单”成果，合理设定各评价时段的具体环境目标和要求；

（4）环境影响预测与评价章节，在水环境、大气环境、土壤环境、声环境、生态环境、环境敏感区等方面的影响预测与评价中，分析规划实施后，引起的环境质量变化能否满足环境目标要求以及相应的管控要求，即加强分析规划实施能否满足环境质量底线要求[4]；

（5）资源与环境承载力评估章节，主要分析规划实施与区域资源利用上线的关系，分析规划实施的支撑性资源（水资源、土地资源、能源等）消耗和规划实施主要环境要素（水、气等）污染物允许排放量，结合区域的实际情况，评估区域资源与环境容量是否能够承载规划的发展需求；

（6）规划方案综合论证和优化调整建议章节，应在区域环境保护目标以及“三线一单”要求的基础上，并针对不同类型和不同层级规划的环境影响特点，突出重点论证规划方案在发展目标、定位、规模、用地、布局、建设时序等各方面的环境合理性，并根据论证结果，对规划内容提出明确的、具有可操作性的优化调整建议，特别是在出现规划方案与区域发展规划和“三线一单”成果有冲突的情形时，更应针对冲突的内容，提出合理可行的优化调整建议，并分析优化调整后的规划方案在资源、生态和环境方面的合理性；

（7）环境影响减缓对策和措施章节，针对规划方案的评价结果，提出相应的管控措施和要求，对于产业园区规划，则需从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发利用等各方面，以列清单的方式提出生态环境准入要求。

4 规划环评与“三线一单”衔接存在的问题及建议

随着各地区“三线一单”成果的落实与发布，规划环评在实施过程与区域“三线一单”成果衔接也不断强化。但目前在实际的规划环评工作开展过程中，与区域“三线一单”衔接时仍存在一定的问题和难点。具体主要体现在与“生态保护红线”衔接上，包括：

（1）生态保护红线矢量文件获取有一定难度。各地区政府平台发布的“三线一单”成果大多为位图文件，且一般是以省或市为单元的大尺度位图，不便用于规划环评中与规划区进行叠图分析。而矢量文件的获取，通常需要征求相关职能部门的同意，从规划单位申请到取得矢量文件往往需要一定的时间，而有时候并不能完全获得相应的矢量文件，相关职能部门会协助对规划区与区域生态保护红线进行叠图分析，并提供叠图后的结果，但这种情况下，在出现规划范围或规划布局调整时，往往需要再次申请进行协助叠图分析，造成一定的工作不便。

（2）对于生态保护红线，可能存在多个版本共存的情况。从区域的环境保护规划、区域的“三线一单”成果，到区域的国土空间规划“一张图”，由于规划时间和规划主管部门的差异，生态保护红线的范围也存在一定的差异。在实际规划环评工作中，也出现了对于同个规划区，在不同的区域现行规划中，是否涉及生态保护红线也有不一定的结论[5]。

针对目前存在的问题和难点，提出的建议如下：

（1）稳步推进“三线一单”成果共享平台建设。根据《区域空间生态环境评价工作实施方案》：规范集成“三线一单”成果，建设数据共享系统。目前，部分地市已建成相应的“三线一单”智检服务平台，多数地市仍在不断探索过程中。建议稳步推进“三线一单”成果共享平台建设，开放数据共享，以提供相关规划单位、建设单位、咨询机构等对规划项目进行预判，明确规划区域或建设区域与相关保护红线和管控区的位置关系，合理选址选线，避让“红线”[6]。

（2）生态环境主管部门和自然资源主管部门应积极收集并上报相关基础数据，实现生态保护红线等基础数据共用共享，并加强沟通，协同推进生态保护红线相关工作，确保基础性研究结论保持一致，统筹控制红线与国土空间布局的相衔接。

5 结论

区域“三线一单”是通过“三线”管控空间布局，通过“一单”规范发展活动。对于具体的规划区，是作为一个环境管控单元，在规划环评过程中，要在各个阶段各个环节与区域“三线一单”成果合理衔接，明确分析规划方案与区域的资源利用上线、生态保护红线、环境质量底线等空间管控要求是否相协调，与区域的生态环境准入是否相符合，并根据分析结论提出合理可行的优化调整建议，以及规划区的环境管控要求。