周黎明

（江西财经大学 江西，南昌 330013）

1 粮食生产现状

1.1 耕地总量少

作为拥有13亿多人口的泱泱大国，人均耕地不到1.5亩，且根据《中国统计年鉴》和《中国土地资源公报》中可以看出，我国耕地面积自2009至2018年一直呈减少的趋势。故我国作为人口大国，对粮食需求巨大，对耕地的需求也巨大。不止如此，改革开放以来，随着我国经济的飞速增长，城镇化不断加深，非农业的用地需求挤压农业用地的空间，使我国耕地面积减少，乃至于农田的污染也开始严重。而如何处理好耕地减少的问题，需要政府部门进行统筹兼顾。

其次，我国目前自然灾害频繁，并且我国的农业经营主要为小农经济（小农经济是典型的家庭经济，是以家庭内部男女性别分工为基础展开的劳动密集型生产经济），对自然环境的依赖信较高，故自然灾害对脆弱的农业经营是致命的，不仅会造成农产品产量的下降，也会造成经济损失，更会影响耕地的质量。

1.2 粮食生产利润低，农民粮食生产积极性不高

近年来我国粮食生产成本增加，虽然总产量增加，但农民的效益降低，极大地打击了农民粮食生产的积极性。粮食生产成本主要包括了人工成本，即劳动力，因社会城镇化，使得粮食生产的劳动力也处于短缺中，故农民劳动力价格上涨；近几年来种子和肥料的价格也在不断上升。农民种植粮食的积极性降低，对我国粮食生产具有较大影响。

1.3 粮食生产结构趋同，对地区的依附性较高

我国的粮食生产基本上具有区域性，即在某个区域的农民集中生产同一种粮食。该做法有利于粮食的市场管理，但同时也制约了粮食的多种类生产，反而使粮食的生产结构也基本相同。首先为品种上地域集中性较强，比如在一些主粮如小麦、稻谷的集中产区，大部分生产的是同一品种；其次是在粮食品质上需求供给不平均，如小麦，我国生产较多的品种为花麦、白麦，而拿来做面包用的高筋面粉的小麦却种植不足。该问题也造成了中国粮食的生产质量不高，虽然总量大，但其有效供给有限。

2 国家参与的行政行为

国家政府的行政行为对我国粮食生产具有纲举目张，举旗定向的作用。我国粮食生产中的行政行为包括行政指导即中央的宏观调控及强化政策激励和宣传引导、行政处罚、行政监督检查等等；其次，修订相关法规，完善相关制度，亦使我国粮食生产中的政府的政策决、策有法可依。

2.1 中央宏观调控

我国21 世纪以来17 个“中央一号文件”中对于三农问题的部署，表明了我国对“三农”的重视，强调了“三农”问题为新时代中国特色社会主义道路的重中之重。2020年的“中央一号文件”中提出了保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收。我国中央的统一部署是我国制度的显著优势之一，我国的“三农”政策由国家统领，再落实责任到地方，层层监管。对于国务院部署及落实至地方的任务，我国政府也在稳步推进，积极补足我国农业的短板处，推进粮食生产的有效监管机制，提高监管效率，为我国粮食生产提供基础与保障。

此外，政府还作出了一系列行政指导行为来指导粮食生产，对我国粮食种植的结构及层次进行引导，使我国粮食生产供给关系均衡。

2.2 行政监督检查

行政监督检查可以分为行政内部和外部行为。内部行政行为对于已经施行的措施，有权的上级行政机关应当及时督促下级行政机关按要求抓紧制定工作方案，准确落实其工作内容。该行为亦是行政内部行为，建立行政机关内部监管机制，完善行政机关内部的责任承担，对国家粮食生产具有促进作用。外部是对违反相关政策、规定的种粮主体进行处理，包括行政处罚，行政强制、行政强制执行等措施。从内至外完善粮食生产制度，为提高粮食生产保驾护航。

2.3 行政补贴政策

2003 年开始全面推行良种补贴后，国家陆续出台了对粮食主产区的一系列补贴及奖励政策,这些政策的实施对粮食产量的增加起到了一定的积极作用。我国现阶段的粮食价支持政策包括粮食最低收购价政策以及已经结束的粮食临时收储政策两大类。最开始的粮食支持政策是以市场为主，但从2008年开始，我国的粮食补贴政策开始发挥其主要作用。在《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》中明确指出要完善粮食生产支持政策：地方的粮食生产的支持政策有对粮食生产中表现优异的县的行政奖励、对粮食主产区的补偿，对粮食生产功能区支持，对机械化技术这一粮食生产薄弱环节进行加强；对种粮主体的支持政策包括了加强激励，完善粮食补贴等。

其次，我国农业机械化的行政补贴也进一步加大，在农业农村部、财政部、商务部联合印发《农业机械报废更新补贴实施指导意见》中，又进一步扩大了补贴所支持的机具种类，由原来的两种增至七种，今年以来有121 万农户因该政策在购买机具时享受补贴。该措施有力地支撑了我国粮食生产实现“十七连丰”，使我国农业机械装备结构加快优化。

近年来我国粮食生产成本（如劳动力、化肥的成本）上涨导致种植粮食的利润下降，农民的积极性也受到影响。故对于提高农民积极性，除上述补贴的政策外，还有一系列政府行为以保障农民种粮收入，调动农民的积极性：代耕代种、统防统治、土地托管等行政指导行为。中国的城市化、工业化和全球化必须兼顾农户增收与粮食安全等多重目标，同时还需要遵循WTO 的各种补贴规则，这就为中国解决好城市化与工业化中的粮食安全和农民增收带来了较大的难度，政策腾挪的空间也较狭窄。

2.4 修订法规规章作为行政行为依据

行政法中“法无授权不可为”，行政行为应当具有依据，故相关法律法规规章的与时俱进对国家政府的行政行为具有重要作用。如：在《民法典》、《农村土地承包法》中，将农村土地的物权分为所有权、承包权、经营权，有利于农村土地的利用效率。在此基础上，可以有利于土地经营权的流转，有利于培育壮大新型农业经营主体，加大农业供给侧结构性改革，加快农业生产方式转变，提高农业劳动生产率，推进农业现代化。坚决防止工商资本违反发展规划，浪费农地资源的行为。

其次，取消了部分行政许可：将七类肥料产品的行政许可由登记制度改为备案制度；此外还将部分事项的审批权限下放至省级农业农村部门，便利人民。另外，农业部还印发了《农业综合行政执法事项指导目录（2020 年版）》，提出尽快修订《肥料登记管理办法》，对肥料登记与备案进行完善，对备案产品明确备案的程序及其监管措施等一系列政策，启动起草《农村集体经济组织法》相关工作等。

当然，相关法规规章的修订不止于此，关于粮食生产，还需与时俱进，与实际接轨，推动粮食生产方面法律法规规章的完善。

3 结论与讨论

在粮食生产中的政府参与不止于上述政策。如今社会，是“大行政”，行政行为渗透于我们生活的方方面面，也渗透于粮食生产中的方方面面。事实上，我国从2004年开始中央连年下发“一号文件”部署“三农”工作，制定了多个政策，通过几十年的努力，实现了粮食供求基本平衡，为经济平稳发展和深化改革奠定了坚实的物质基础。 粮食是关系民生的头等大事，近年来，我国农业结构、区域布局趋于合理，离不开政府作用。但随着人口的增长、今年新冠疫情的突然爆发，国际市场也受到波及，国家粮食生产也迎来新的挑战。面对当今情势，跟从政府的引领，稳定粮食生产，是最紧迫也是最重要的事情。