李 坚，李双云，杨丽芬

(1.曲靖市林业和草原局，云南 曲靖 655000；2.曲靖市马龙区林业和草原局，云南 曲靖 655100)

1 引言

曲靖市位于云南省东部，地处长江上游和珠江源头，生态区位极为重要。当前，正值天然林资源保护工程(简称天保工程)和国家“天然林保护修复制度”交替的重要时刻，作为珠江源头第一市的曲靖市，其特殊的区位决定了要紧紧抓住国家全面加强天然林修复制度建设的战略机遇，全面总结天保工程22年实施成效，展望天然林保护修复制度规划建设，建立科学完备的天然林保护修复制度体系，深入推进全面保护天然林新局面，为实现以生态建设为主的天然林保护修复战略做出新的更大贡献。

2 实施成效

曲靖市天保工程区国土面积237.32万hm2，占全市国土总面积289.62万hm2的82%，工程区林业用地面积137.43万hm2，占工程区国土面积237.32万hm2的57.9%。全市自1998年在师宗县南盘江林业局试点，2000年在麒麟区、沾益区、马龙区、宣威市、罗平县、师宗县、会泽县等三区一市三县正式实施以来，1998～2020年累计投入资金25.6亿元，其中，中央基本建设(国债)及中央财政投入19.6亿元、省级财政投入5.9亿元、地方财政投入0.1亿元。天保工程实施22年来，全市天保工程区在落实并管护好72.91万hm2森林管护指标的基础上，完成公益林建设任务23.51万hm2，完成国家森林抚育补贴项目8.34万hm2，完成国有林区棚户区改造770户，森林蓄积净增2415.3万m3，森林覆盖率增加了17.3%，全面完成了阶段性目标任务。通过天保工程22年建设，曲靖市调减天然林资源的木材产量，保护了现有森林资源，加快宜林荒山荒地造林绿化，全面提升了森林质量，天然林恢复性增长速度持续加快，为林区发展和改善生态环境创造了有利条件，生物多样性明显增加。

2.1 生态效益显著

曲靖市自实施天保工程以来，实现了由木材生产为中心向生态建设为中心的转变，昔日的“砍树人”变成了“栽树人”，通过天然林禁伐，人工林限伐，有效的森林管护和公益林建设，加快了森林植被恢复，控制了水土流失，水源涵养功能稳步提高，减少了自然灾害的发生频率，促进了林业的可持续发展，生态效益显著提高。全市的森林资源面积大幅增加，林分结构得到改善、林分质量得到提高，林地郁闭度持续提高，为进一步保护物种资源和生物多样性创造了有利条件，为野生动植物生存、栖息和繁衍提供了良好环境，有效维护了生态平衡，野生植物群落得到恢复和发展，生物多样性得到有效保护。据统计，2020年与1999年相比，工程区有林地面积由83.85万hm2增加到100.36万hm2，净增16.51万hm2，水源涵养效益、保土保肥效益、抗御自然灾害效益等大幅提升；森林覆盖率由38.9%提高到目前的50.1% ，增加了17.3%。

2.2 经济效益明显

天保工程实施22年来，国家、省级和地方累计投入森林生态效益补偿资金13.2亿元，林权所有者及管护者直接增加了经济收入。通过天然林保护、公益林建设和国家森林抚育补贴项目等，工程区森林面积大幅增加，森林蓄积由1999年底的3409.3万m3增加到2020年的5824.6万m3，净增2415.3万m3，林木资源的储备经济价值以600元/m3计算，新增林木资源的储备经济价值已达144.9亿元，与国家天保工程的总投入资金25.6亿元相比，净增林木资源的储备收益119.3亿元，经济效益明显；森工企业人员和当地农民通过参与森林管护、公益林建设和森林抚育项目等获得了劳动报酬，切实增加了森工企业人员和当地农民的收入；森工企业职工收入显著提高，工程区国有林业单位在岗职工平均年收入由1999年的0.8万元提高到2020年的4万余元，平均年收入增长了5倍以上；工程的实施促使松茸、牛肝菌等林下资源逐渐丰富，林副产品数量逐年增加，林区副业、森林食品等多种经营开始兴起，既增加了农民收入，又促进了农村经济发展，使广大林农直接或间接从林业生产中获得较多实惠，保障了林区和谐稳定。加之依托林区丰富的资源开发兴办森林人家(农家乐)等发展森林旅游之路,林区经济已经走出了“独木撑天”的困境。

2.3 社会效益良好

天保工程实施22年来，森工企业职工和林区群众普遍受益，生产生活明显改善，发展能力得到提升，对促进乡村振兴起到重要作用。林区基础设施持续改善，打破了林区群众的传统农业耕种习惯，提升了生产生活条件，拓展了就业创业和增收的渠道。通过森林资源保护宣传教育，工程区偷砍盗伐、滥砍乱伐、乱捕滥猎现象基本杜绝，爱林护林的自觉性明显提高。天保工程拉近了林业与群众的距离，使绿水青山就是金山银山的理念深入人心，全社会的生态意识和生态自觉性逐步养成，建设秀美家园的欲望更加强烈。天保工程建设，完善了社会保障体系，林区活力持续增强，林区社会保持和谐稳定。

2.4 文化效益深远

天保工程实施22年来，以“优秀护林员”评选等活动为抓手，深入挖掘在天保工程中表现突出的先进事迹，并加大宣传力度，广泛弘扬了森林生态文化。比如：组织多家省市媒体对师宗县南盘江林业局护林员孙应祥几十年如一日，独自在远离师宗县高良乡村镇几十公里的秃箐护林点守护森林的事迹进行了报道，孙应祥于2018年获全国“五一劳动奖章”；又比如：通过“优秀护林员”评选活动，沾益区播乐乡乐利村85岁的温培俊老人，因守护山林33年成绩突出，荣登2017年6月份“中国好人榜”。以天保工程建设为契机，天保工程区打造了一批又一批生态文化示范基地，认定了一批又一批全国生态文化村、省级自然教育基地和生态文化基地。

3 主要做法及经验

3.1 坚持多措并举，降低了森林资源消耗

天保工程实施22年，全面停止天然林商品性采伐，保护、培育和发展森林资源，改善生态环境，有效减少森林资源消耗，切实保护好现有森林资源，确保森林资源安全。

3.2 坚持以人为本，切实改善了林区民生

天保工程实施22年，优先考虑森工企业人员安置，妥善解决林区农民生计，大力发展林区经济，确保了林区社会的和谐稳定。

3.3 坚持生态建设产业化，产业发展生态化

天保工程实施22年，大力实施“科技兴林”战略，将天保工程建设与林区经济发展有机结合起来，不断优化林区产业结构和土地利用结构，以高原特色林业建设为目标，坚持绿色发展理念，大力发展林下经济、绿色经济，积极培育发展林业产业，推动林区优势特色产业快速发展。

3.4 坚持深化改革，不断创新体制机制

天保工程实施22年，破除了长期阻碍林业发展的体制性、机制性障碍，广泛调动社会各方的积极因素，同步推进林业生态建设和产业发展。

4 天保工程存在的主要问题及对策建议

4.1 存在的主要问题

4.1.1 天然林修复制度尚未建立，与以生态建设为主的林业发展战略要求不相适应

通过22年天保工程实施，曲靖市天保工程区的生态状况和经济社会面貌发生了明显变化，但是，由于工程实施前的过度采伐，天然林仍然存在数量少、质量差、退化修复不够问题；森工企业改革还有薄弱环节，靠财政补助过日子现象依然存在；管护体制机制仍然存在不顺不活问题，天然林保护制度仍需逐渐完善。另外，辖区内的富源县和陆良县，原属非天保工程区，但两县地处长江中下游，天然林比重大，现行管理与“把所有天然林保护起来”不相适应。从总体来看，全面保护天然林的机制尚未建立，天然林保护修复制度改革尚未取得突破，与以生态建设为主的林业发展战略要求存在较优大差距。

4.1.2 工程后续产业尚未形成主导支柱产业，与林区经济发展要求不相适应

通过22年天保工程实施，工程区林业后续产业建设取得了一定成效。但森工企业全面转向森林管护后，原有木材产业基本空白，有规模有效益的后续林业产业项目仍然不多，没有形成接续主导产业，比如师宗县南盘江林业局等重点森工企业缺乏林业产业发展资金现象严重。森林资源综合利用还没有得到充分开发，已建成的林产品林副产品加工企业规模小，布局分散，加工产品不多，经济效益不高。部分林业加工企业存在生产设备陈旧，工艺技术落后，原料消耗大，能源消耗多，产品档次低，缺乏市场竞争力。工程后续产业尚未形成，林区经济社会可持续发展面临重重困难。

4.1.3 工程管理水平尚需提升，与新形势下现代化林业要求不相适应

通过22年天保工程实施，工程区工程管理水平得到了较大提高，但生态空间现代化管控能力仍然不强，资源管护方式和管护手段有待精准化。现阶段能够使用高科技管护森林的专业技术人员比较紧缺，现有天保工程管理人员的专业知识水平以及技能不能满足现代林业跨越式发展的需要。专业技术人员队伍的年龄分布不合理，职工老龄化现象严重，亟需引进年青的高素质专业技术人员。森林培育的机械化水平不高，全市仍然停留在采用传统的人力方式，不能适应新形势下现代林业发展的需要。

4.1.4 工程区基础设施建设仍然滞后，与发展现代林业要求不相适应

通过22年天保工程实施，原依靠木材采伐收益维系的林区基础设施投入渠道中断，国家和省财政投入又不能足额保障林区基础设施建设需要，部分国有林区在乡村振兴建设中有被“边缘化”的趋势，林区道路、房屋、防火等设施设备极为落后，年久失修，功能发挥大大弱化。林区供电、通讯、医疗、森林管护站点等设施缺乏，一些基层林区靠租借当地居民的房屋或窝棚管护森林。部分林区基层管护站点不通路不通电，林区职工还依靠最原始的煤油灯照明，或者依靠小型太阳能发电照明，供排水设施简陋。从总体来看，工程区基础设施建设仍然滞后，与发展现代林业要求不相适应。

4.1.5 集体商品林未纳入管护范围，管理难度大，并缺乏资金支持

通过22年天保工程实施，集体商品林已完成了集体林权制度改革，大部分已经均山到户。按照现有天保工程政策，天保工程区的集体商品林未纳入国家森林管护补助的范围，与非天保区集体商品林享受同等的采伐政策，但在实际执行中，面临着以下几方面的困难。一是全面实施天然林停伐保护难度大，因为国家至今未将商品林管护经费纳入财政预算，管护难度大；二是天保工程区仍要以保护为主，如何处理好林农利益与生态保护的问题，仍是面临的一个难题；三是国有林、公益林、集体商品林纵横交错，管护难度大。

4.2 对策建议

4.2.1 建立科学完备的天然林保护修复制度体系，全面保护好天然林

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》。作为珠江源头第一市的曲靖市，其特殊的区位决定了全面加强天然林修复制度建设的重要地位，建议国家继续将曲靖市纳入天然林保护修复制度实施范围，与全国天保工程区同步建立科学完备的天然林保护修复制度体系，拟科学编制好《曲靖市天然林保护修复实施方案》，确保天然林面积稳中有增、质量持续提高、功能逐步提升，全面保护好天然林。曲靖市原辖区内有富源县和陆良县未纳入天保工程区，鉴于其特殊的生态区位和战略地位，建议国家在下步实施天然林保护修复建设中，将富源县和陆良县也纳入天然林保护修复制度实施范围，实现全市的原7个天保工程区县(市、区)和原2个非天保工程县全面保护天然林全覆盖。

4.2.2 加快林业产业发展，延伸林产品深加工产业链

天保工程区，建议国家继续完善加快林业产业发展的扶持政策，曲靖市将按照“生态建设产业化，产业发展生态化”的发展思路，充分利用森林具有多种功能的特点，与其它林业重点工程形成合力，着力调整林业产业结构，促进林区经济发展转型升级。充分利用好林业产业发展扶持政策，融合工程区天然林资源丰富、生态良好、环境优美、民族风情多样的优势，加快发展森林生态旅游产业，带动全市整个服务业的发展，创造更多的就业机会。全市拟加大科技创新力度，提高林业机械化智能化水平，采取有效保护、科学保育、规范采集等科技措施，着力发展野生食用菌、森林药材、山茅野菜等特色林业产业，并大力发展林产品深加工，延伸产业链。拟结合公益林人工造林建设，大力发展核桃、花椒等生态经济兼用林，为林农培育稳定的收入来源，实现生态建设和林农增收互利共赢。

4.2.3 持续开展专业技术培训，不断提升工程管理人员自身素质

全市工程区要科学编制人才培养计划，创新人才使用机制，持续开展专业技术培训，拟培养一批高素质天保工程管理人员、高层次科研人员、高水平技术人员、高技能产业工人。在曲靖市编委及人力资源部门的关心指导下，要适时采取事业单位人员招考等形式，招考年青化高素质人员，逐步优化工程管理人员年龄结构。根据曲靖市天保工程管理的实际需要，要定期组织全市各级工程管理人员开展林业先进技术业务培训，确保林业“一张图”数字化平台得到普及应用，科技创新驱动得到持续提升，不断健全工程管理人员队伍，牢固林业发展的人才保障。县乡两级要针对地方实际，组织开展天保工程业务培训，不断提升天保工程管理水平。

4.2.4 加大林区基础设施建设投入力度，实现林区管护站点标准化建设达标

国有林区是重要的木材生产基地和生态屏障，在木材生产时期，主要依靠国家少量的投资及国有林业单位自筹资金，建设和维修加固林区基础设施，满足林区生产生活需要。由于长期实行“先生产，后生活”“边建设，边生产”的发展模式，国有林区基础设施建设先天不足，历史欠账较多，林区普遍存在着饮水难、行路难、用电难等问题。建议国家继续加大对林区水、电、路等基础设施建设力度，在国家基建投资计划中安排林区专项基础设施建设资金，提升林区基础设施保障能力；同时，建议国家加大基层森林管护站点建设投入力度，推行标准化站点建设，全面实现森林管护站点建设达标。

4.2.5 建议将集体商品林管护费纳入国家财政预算，适度提高森林管护费投资标准

曲靖市天保工程二期省级年度下达森林管护指标为72.91万hm2，其中国有林8.45万hm2，集体公益林64.46万hm2。截至目前，全市实际完成森林管护126.49万hm2，占省级下达森林管护指标的173%。实际完成的126.49万hm2森林管护面积中，有53.59万hm2为集体商品林(其中天然商品林为24.67万hm2)，天然商品林比重大且不便于林权所有者自行管护。建议国家今后能够将工程区内的集体商品林也纳入森林管护范围，按面积适度核定管护费，将集体公益林管护费由现行的5元/亩提高到7元/亩；将企业化管理森工企业职工核定管护费标准由现行的人均经费24000元/年提高到35000元/年以上。

5 结语

曲靖市实施天保工程22年来，天然林资源得到有效保护，大面积荒山得到治理，生态恶化得到遏制，产业结构得到调整，森工企业“两危”状况得到缓解，富余职工得到妥善安置，职工收入得到提高，基础设施得到了一定改善，森林生态功能得到了发挥。分析、总结工程实施中存在的问题，研究、制定发展对策，切实加强天然林生态保护，加大后续林业产业发展，加大林区基础设施建设，才能有效保护好天然林，才能实现生态文明和绿色中国梦。