王艳菊

（内蒙古金河森林工业有限责任公司物资供应处，内蒙古 呼伦贝尔 022359）

在既定的财政体制下，改革和完善税收分享与财税激励机制，做大均衡性转移支付的比重，改革税收返还转移支付，清理归并各专项转移支付，进一步构建横向对口支援框架体系，可以有效促进区域基本公共服务均等化。

一、调整税收分享制度

如果考虑到调整现行政府间财政关系、预算管理体制，那么通过进一步明确政府和地方政府的财权和事权划分，尤其是通过适当调整税收分享制度而改变各地方政府提供公共服务的财政能力，也是促进区域基本公共服务均等化的重要手段和路径。在既定财权下调整中央和地方事权安排，或在既定事权安排下调整中央和地方财权，均直接带来中央和地方以及各地方政府间财政能力的变化，原因是税收分享制度的不同安排会导致各级政府不同的财政收入能力，从而影响基本公共服务的提供水平。另外，税收制度安排也会因为政府财政能力的不同而带来转移支付格局的转变，同样也影响基本公共服务的供给。因而在进一步明确中央、地方事权和支出责任的前提下，适当调整税收分享制度.能够促进基本公共服务均等化的实现。

税收分享制度是划分中央和地方政府间财政收入来源的一种体制，现在世界范围内的税收分享模式主要可以分为三种：财政收入分享、税收收入分享、税基分享等形式。其中，财政收入分享模式下，政府拥有完全的财政税收权力，享有独立的税收立法、确定税基、税率和税收征管的权力，而地方政府只是按照一定的比例与政府分享财政总收入中的一部分，这种情况下地方政府的财政自主程度非常低。在税收收入分享模式下，政府享有税收立法权，能够统一确定税基、选择税率，对中央固有税种和共享税种具有税收征管权。而地方政府则是按照一定比率与中央分享某些来源于本级政府辖区的税种，且只对完全由本级政府享有的税种具有征收权，这种税收分享模式相对于财政收入分享模式来说，地方政府的财政自主程度有一定程度的提升，但是仍然比较局限。在税基分享模式下，政府具有税收立法权和统一的确定税基的权力，地方政府也可以自主确定自有税种的税率并对自由税种进行征管。这种情况下，地方政府就具有了较大的财政自主性。除了这三种普遍的税收分享模式外，部分国家的政府赋予地方政府独立的财权，能够进行税收立法，自主选择税基和税率并进行税收征管，政府不予干预，这种情况下的地方政府拥有最大限度的财政自主权。

中国的分税制是在政府财政出现困难的情况下提出的，其主要目的之一也是解决中央财政困难。分税制改革的实施虽然缓解了中央财政困难，但是地方政府收支缺口却有扩大的趋势。自20 世纪80 年代中期以来，以省级政府为单位衡量的地方政府的财政支出已经平均占到总体财政支出的近70%，而地方政府财力规模从改革开放之初的超过80%下降到分税制实施后的不足一半。与之相应的，1995～2009 年省级财政收支缺口成明显上升趋势。尤其是2005 年以来，地方收支缺口增长迅速。可见，省级财政收入比重下降和支出比重增加的逆向变化给地方财政收支运行带来了巨大压力，财政赤字成普遍现象。从而导致了部分贫困地区的发展受到限制，阻碍了这些地区基本公共服务的供给。用“税基分享”的模式替代目前中国的税收分享制度，可以解决地方政府的财政困难，从而为其基本公共服务的提供创造条件。其也可以缩小由于地方基础不同而导致的地方政府间的财政收入的差距，从而实现区域基本公共服务均等化。一方面，在“税基分享”模式下，地方政府拥有自行选择税率的权力，因而地方政府可以根据自身的支出需要和税基水平自主调节税率，从而实现政府收支平衡。如果政府能够划分给地方政府足够的自主决定税率的税基，则地方政府将具有很强的财政自主权，为政府提供基本公共服务奠定基础。另一方面，在“税基分享”模式下，合理的税收共享机制也可以避免因地方政府掌握税率选择权而导致政府宏观调控能力被削弱的问题。通过将某些税基广泛、且具有一定宏观稳定功能的税种划归各级政府共享，由中央和地方政府分别开征不同税率，从而在保证地方政府获得充分收入的同时，又能确保政府依然掌握着调整宏观税负水平的能力。若中国采取“税基分享”制度，必须对现行分税制财政管理体制进行相应改革，在中国分税制财政管理体制较为完善的基础上渐进推行“税基分享”制度。

1.需要从健全地方税系角度对应全部划归地方政府的税种，如消费税、个人所得税、财产税、环境保护税等进行统筹规划。目前中国消费税为中央税种，但根据税收划分原则，依附于居住地的税收应该划归地方。考虑消费税是在多环节征收，在零售环节征收的消费税是对流动性较低的个人征税，在生产和批发环节征收的消费税是针对流动性较大的资本课税，因此，可以考虑将消费税征收环节前移至零售阶段，并将目前作为中央税的消费税转作地方税，将消费税培育为地方主体税种。从理论上来说，地方政府提供的公共服务能够使得地方居民财产得到保值或增值，对地方财产具有一定的贡献，且作为地方政府，也能够更为有效的管理和征收地方财产税，因而在“税收分享”改革为“税基分享”之后，政府需要做的就是进一步规范和管理地方政府征税的标准和流程。作为重要财产税种之一的房产税虽然在短期内无法成为地方主体税种，但从长期来看，房产税可以作为地方主体税种进行培育。环境保护税和房产税一样，虽然目前占地方税收比重并不大，但随着“费改税”的深入展开和环境保护税的完善，未来将成为地方政府财政收入的重要补充。因此，加强地方政府税收系统筹规划，将是保证地方政府稳定财源、推行“税基分享”模式的基础。2.应全部划归中央的税种配合转移支付制度激励地方政府贡献。目前我国资源税虽然为共享税，但除海洋石油资源税外，其他属于地方税收。由政府征管一般资源税能够从更宏观的层面合理利用开发资源，因而这类税收由国家征管是合理的。但是考虑到资源开采会给资源所在地造成一定的环境和经济影响。因而，对于这种情况，可以考虑在政府征管的同时，合理给予地方政府一定的转移支付补贴其损失。3.按照中央统一比例征收和地方差别比率征收两条线的原则合理安排中央和地方税基分享。共享税的存在既便于中央对地方收入的再分配，又有利于将地方利益与这些税收挂钩，增强地方积极性。但是，单一调整税收分享比例并不能彻底解决地方政府财政困境，可行的办法是改“税收分享”为“税基分享”。但在改革过程中应该注意由中央确定税基，仅给予地方一定的征税税率波动幅度，使得地方政府能够根据自身的收入能力、支出需求和地方经济的实际发展情况制定税率。

二、财税激励机制

加快转变经济发展方式，最为紧迫的任务是消除制约发展方式转变的深层体制性因素，建立健全有利于加快转变经济发展方式的体制机制。财税体制作为国家调控经济社会发展的基本制度安排，具有规模大、范围广、影响深等突出特点和优势，在加快转变经济发展方式中具有十分重要的基础地位。另一方面，随着我国经济社会发展进入新阶段，特别是面对后国际金融危机时代外部经济环境的深刻变化，现行财税体制的制度安排还要符合新的时代要求，强化经济结构中不合理方面和粗放式的增长方式，对推动经济结构优化升级、加快经济发展方式转变以及保障和改善民生方面起到重要的推动作用，现行财税体制与加快转变经济发展方式的要求不适应。

（一）财税分权

目前我国的财税体制实行的是分税制，这样的制度安排利于经济发展方式的转变，因为各级政府出于就业、本地财政收入、地方政绩等方面的考虑追求产值的增长。实行“分灶吃饭”的地方财政包干体制，极大地调动了地方政府发展经济、追求增长的积极性，有利于地方通过经济增长增加可支配财政收入。

（二）加快财税体制改革

财税体制具有引导地方政府和市场主体行为、调整国民收入分配格局的重要作用，其改革进展直接关系着经济发展方式转变的快慢。一是促进财政工作的重点由偏重经济增长职能向完善公共服务方面的转变。国家财政应深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系的要求，顺应政府职能转变的需要，进一步调整和优化支出结构，逐步减少营利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，逐步规范公共财政支出范围；要逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业的经营性发展项目、应用性研究项目的资助，把经营性事业单位推向市场，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面。二是要进一步理顺各级政府间财政分配关系，优化财政支出结构，加大公共服务领域投入，在新增财力的分配上向基层倾斜，加强县级政府提供基本公共服务财力保障，增加对教育、科学、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等的保障力度，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。三是进一步推进省管县财政体制改革，明确各级政府之间的财权与事权关系，促进财权与事权的对称和统一。赋予省级政府适当税政管理权限，完善省以下财政管理体制，增强基层政府提供公共服务能力，实行有利于科学发展的财税制度。搞好“省直管县”试点，通过简化预算级次，逐步使各级政府拥有比较稳定的收入税种和渠道。四是开征促进经济发展方式转变的新税种，将不可再生资源、再生周期较长或再生难度较大的资源、供给缺乏、不宜大量消耗的绿色资源纳入征税范围。改革资源税，开征环保税，建立生态补偿制度，研究推进房地产税改革，形成建设两型社会的新的激励机制。