吴春明

(星海音乐学院审计处 广东广州 510006)

0 引言

报建指项目在可研报告或立项获批后，由建设单位或代理向建设部门或授权机构申报，按照《建筑法》和《城市规划法》等国家法律要求，凡改建、扩建、新建的道路、构筑物、建筑物、管线和其他工程[1]，必须申请办理规划、施工许可和验收手续，获批准后，方可进行后续工作，这些手续总称为工程项目报建。其可分四阶段：第一立项，国有土地使用证和用地许可证办理；第二工程规划许可证办理，包括规模、人防、勘察、节能、绿化、水务、总平面图、红线、日照及名称审核；第三是施工许可证办理，包括施工图、防雷、消防、招标、踏勘、环评和地震；第四是竣工验收，包括规划、消防、人防、绿化、环保、档案等专业。涉及行政部门有国土、发改委、规划、人防、园林、消防、交警、环保、文物、气象、卫生、地震、水利等。本课题小组通过电话、QQ等通讯方式，针对报建工作特征、存在问题、与审计的关系、控制措施、思考与建议等事项，咨询访谈有关高校审计、基建办、房产公司等单位与报建工作相关人员，进行分析研究，得出以下成果。

1 项目报建的特点

1.1 受计划经济历史影响

报建这一词汇从实行市场经济开始出现。但从整个审批流程和报送的资料分析，项目立项的可行性研究和规划许可证等环节的出现，就具有明显的计划色彩。国务院采用“审批”一词，最早出现在1966年交通部公布的《国境河流外国籍船舶管理办法》：“港务监督负责……审批外国籍船舶进出口的申请”。《城乡规划法》第40条：建设单位或个人应当向市、县政府城乡规划部门…申请建设工程规划许可证[2]。《建筑法》第7条：建设单位应当向…建设部门递交申请，在办理施工许可证后工程才能动工。《教育部直属高校基本建设管理办法》：校园规划经地方规划部门批准或备案后，在校内发布并报送教育部备案。“审批”是审查和批准之意，行政机关是审批主体，项目是审批对象。报建用词“行政审批”“申请”“备案”具有一定程度的计划经济特色。

1.2 政策不统一

由于各地改革深度不同，市场化程度各不相同，各个城市审批宽严不一。不同地区程序也不尽相同，但主要步骤基本一致。对于具体项目来说，由于建设内容不同，每一项目报建也不同，受工期、项目构成影响。此外，地方之间也存在政策差异。随着市场化程度的深入，政府不断优化营商环境，同一个地区的政策也在不断调整，审批程序和政策也相应调整。

1.3 存在灰色地带

当前建设市场，项目的报建存在人为因素。以可研编写、立项材料准备为例，为了尽快办好手续，许多建设单位设法委托第三方公司编写研究报告，请环保部门推荐公司编制环境评估报告。至于消防、人防和管线的报建，由专业施工队代理报建。以往放验线由规划局下属测绘所实施，现在很多地方实行市场化。质监检测，如桩荷载试验、水泥模块检测等收费项目，工作人员服务意识强。安全监测等非收费服务，但也提供收费项目，比如提供安全生产培训和出售平安智能卡等。

1.4 程序环环相扣

项目报建是一项繁琐的工作，细节复杂，各个程序环环相扣。如一个程序出现差错，会导致下面程序全停顿，如质量监督站和安全监督站都是建设部门下属机构，施工许可证审批之前，建设单位必须先去质监和安监部门办理报建，这就要求每一程序的工作都要扎实可靠。此外，政策具有延续性特点，其立法目的、出台背景、条款设立的思路都有脉络可寻。报建程序上涉及的每个政府职能部门、每个环节，都有其内在的逻辑性。认真梳理不同的项目流程，分析异同点，对于指导报建工作将起到事前功倍的作用。

2 项目报建与审计工作的关系

2.1 属于政策性审计

国务院《关于加强审计工作的意见》〔2014〕48号文，总体要求中对审计内容提出了新要求，不仅要延续以前的审计内容，还增加了政策措施落实情况。项目报建属于政策性审计，审核内容：项目建议书、可行研究报告、设计任务书、初步设计和国家有权部门批准的设计概算，立项程序是否合规、手续是否完备合法；用地是否取得国土的审批、规划是否取得城建审批；征地拆迁是否符合规定；资金来源和落实情况；项目是否按环保、防空、消防、安全、市政、绿化、环卫等规定到有关主管部门报批，是否有施工许可证；还有各项建设制度的执行情况。

2.2 审计目的查错防弊

基建项目审计与一般年报审计突出的不同点，主要是查错防弊[3]，降低风险，发表意见，提供合理保证。行政审批部门特别关注点，即项目容易出现错误的点，审批可能不通过的地方，即为审计查错防弊重点，一般来说，规划、消防及人防设计是需要特别关注的工作。规划重点关注设计是否符合土地出让合同中所约定的建筑容积率、限高、退让、间距、用途及配套。国土关注建筑与土地性质是否一致，与出让合同是否一致，是否超容积率。消防则关心设计是否严格执行防火规范；建材在是否满足防火要求的执行上较为严格。

2.3 地位上独立

审计人员对被审单位的独立性，包括精神上和实质上两方面，它是审计工作的基本原则。在国际及西方发达国家审计准则中，独立性具有显著地位。实质上独立，指审计与被审之间不能存在经济上或有损独立性的任何关系，如直系亲属[4]。驻场审计时，不受建设单位或指挥部领导影响，不参与建设决策有关的会议并发表意见，不担任工程发包、物资采购等评标活动的专家。精神上独立，审计人员必须在职权范围内行使审计监督职责，依照一定的标准和原则，客观的收集证据，独立发表审计意见，不屈从各方面压力，保持职业谨慎。

3 项目报建常见问题分析

3.1 报建人员态度不端正

有报建人员认为，报建就是掌握人脉，通过私人感情办事。事实上，报建靠的是实力，就是项目的可行性、程序的合法性、资料的合理性，以及个人的专业知识和业务能力。目前政府职能向服务型转变，法律规章政策制度日趋完善，公民的法律意识也提高了很多，政府的各个职能部门，服务态度较友善。因此，遇到困难要从项目本身找问题，而不是靠关系规避政策。

3.2 报建资料不完善

资料不完善通常有几种情况：格式错、材料缺、内容误、公章差等。规划报建主要资料是设计图和总平图等，施工报建主要资料是施工图纸。单体审查阶段需要的资料有：规划许可证、设计要点、红线图(复印件加盖公章)、单体报建图文本一套、电子文档等资料，缺当中任何一项资料都必须补齐。凡是需要证明的书面文件都需要盖公章，提交总体规划平面图审查资料时，“红线图复印件”忘记盖公章，所有资料都将被退回。

3.3 审批管理不规范

立项所需资料各地不尽相同，报建程序先后关系各地要求也不同。曾经盛行过一种土地出让模式，合理的土地出让模式是地方政府出让土地，国土部门直接办土地使用证。规划部门核定地块规划要点、建设用地规划许可证颁发后，国土部门才能办理土地使用权证[5]，因为土地使用证上的土地用途、使用年限，及土地出让金，是国土局根据规划局核定的土地使用强度及土地功能基础上计算出来的。因此，不规范的做法，导致土地开发出现许多遗留问题，土地出让金已经支付，无论规划如何，是否需要修改，对政府诚信和土地开发都是不利的[6]。

3.4 内容不合规

项目存在违规地方，或资料存在问题的报建审批不可能通过。以规划部门管线综合审查为例，内容包括强电、弱电、给排水3项。现代市政建设要求雨污分流，雨水、污水、粪水必须分3条线路排放，审查重点是管径、流量、市政管线连接位置。管线综合审查必须严格按照设计规范，科学统筹综合线路设计，从地下管线进各单体建筑再连接千家万户，是最经济高效的途径。

3.5 内部沟通不足

报送文件资料必须慎重，把所有可能遇到问题事先沟通完善，才能把资料递交上去审批。报建之前应认真研究《地方城市规划设计标准准则》《建筑设计规则》等规范，有些硬指标如消防间距、不能开窗的地方、车道转弯半径等，都必须优先满足要求，不能等否决之后再修改。报建完成之后，不要修改方案，出了规划许可证后，任何更改都将很困难。报建人员应专人负责到底，中途不随意更换，否则容易出现口径不统一。总之，应内部协调完善再申报审批资料。

4 提高报建质量和效率的办法

4.1 提高报建人员的素质

对于报建来说，人才的重要性显而易见，报建人才必须满足以下要求：第一，丰富的专业素质，能够把政府和高校双方的信息进行准确高效传递。政府审批需要经过一定程序，信息传递存在滞缓效应，而能够将合理的信息快速在各个环节传播，是报建员的核心能力。第二，能事前研究审批政策，能详细解读政策，并对项目后续工作提出专业的指导意见。第三，具备沟通表达能力及组织协调能力。

4.2 遵守强制性规范

对于消防通道的设置，电梯和楼梯之间设置1级防火门、12层以上设置消防电梯、17层以上设置剪刀楼梯、高层建筑四周设立环形消防车道，均为强制性规定。大落地窗、阳台全敞开、中庭无封闭这些建筑设计，不能不满足节能审查要求。对于噪音排放，只许可在指定时间内，用噪音较轻、规范的方式施工。余泥运输时容易污染市政路面，因此工地进出道口必须设置洗车槽、沉淀池、高压水枪，余泥渣土只能使用专业运输车辆，在规定道路、规定时间内驾驶。这些均属强制性规范，是报建工作的红线。

4.3 审计预演报建过程

为了提高审批效率，避免不必要的停顿、退审、修改，做到送审资料的合法性、规范性、完整性，提高项目的建设速度，可邀请内审部门进行预演，审计人员对照政策法规预检送审资料，查错防弊，在资料提交审批之前发现问题。预演过程中，审计人员需要将审批政策进行分析，深入了解政府审批重点，哪些项目信息和指标关注度高、审批原则和文件要求，并将要求与各业务组沟通，高效按要求完成报建资料准备。

4.4 编制详细的报建流程表

要熟悉整个报建工作的流程，通过编制“工程项目报建流程表”(表1)，查错防漏。任何一个环节的缺失，通过对照流程表都可检查出来。在修改详细规划审批结束后，立即启动人防审批手续，使人防审批工作合理搭接前置，将人防面积计算与扩出图的初审同时进行，压缩流程时间。按设计要求和相关测绘标准计算面积，建成前后面积相差不超1%。

表1 工程项目报建流程表

续表

4.5 编制所需资料清单表

除了编制“工程项目报建流程表”外，还可以编制报建“所需资料清单表”。在工程项目报建设程中，资料是非常关键的载体。一旦资料出现缺失或者错误，将影响到整个工程进度。“所需资料清单表”对于准备报建资料具有很好的指导作用，通过对照检查，在一定程度上可避免发生错误。

4.6 控制报建关键程序

项目从立项到竣工验收主要经历哪些程序、哪个程序审批需要多长时间，应找出审批时间长的作为关键点，以控制进度。总平面审查阶段是整个报建中最富有技术含量的环节，此阶段通常需要2～3个月时间，基建处往往需要和规划多次沟通，多次修改设计方案才能通过。人防审批的报建手续也需要较长时间，从面积计算到办理档案至少6个环节，耗时一个多月。立项阶段考察的是投资可行性及资金投入，报告内容属于基础材料，后面其它流程都要使用到这些资料[7]。由于总平面和人防审查时间长，立项报告具有基础性作用，影响着下面各个环节资料的准备，因此，把这3个阶段做为整个报建工作的关键点管理，集中人力准备资料，提高速度。

5 思考与建议

5.1 压缩项目审批时间

由于报建过程中常常存在灰色地带、程序不规范、政策不统一等问题，建议推行项目审批“一口受理”制度，由专人负责，统一审批、精简环节、完善体系，实现“一个窗口”“一张表单”“一套机制”办理、整合、审查，压缩流程时间，把为民服务落到实处。除特殊领域重大工程，从立项到验收审批时间压缩一半以上[8]。按照国办发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(〔2018〕33号文)提出的“容缺办理、容错纠错”机制，对于格式符合法定要求且材料主体齐全，但次要和补充材料不完整或小问题的，由建设单位做出限期补正的书面承诺后，先行受理并予以审批。

5.2 提前做好报建工作

由于报建过程时间长，建设单位报建工作应提前开始、各项审批工作合理搭接前置，并做好政策研究。报建不能从办理规划许可证才开始，设计阶段时就应提前介入。在项目建设的每个阶段，各项报建手续合理搭接前置，报建人员提前办好手续。即使遇到政策修订，也能第一时间快速组织团队研究学习，准确理解政府审批要求，快速做好项目后续准备工作。

5.3 一次性告知制度

实行项目资料承诺制，政府制定标准，企业做承诺，形成工程项目监管的新型管理模式。一个窗口专门受理申报材料，再转交各个职能部门，每个部门都应将办事流程和标准公之于众，办事指南和材料清单必须对外公开，实行一次性告知制度。对于资料不齐全的申报单位，受理窗口的工作人员应当一次性书面告知缺少的资料清单，避免把时间浪费在路程，争取在规定的时间内一次性办结。