刘 楷 中国财政科学研究院

一、PPP财政风险的基本分析

(一)定义

要对PPP财政风险进行分析，必须充分认识财政风险。关于PPP财政风险，从不同的角度有不同的定义。以财政风险为侧重点，其可以定义为客观因素叠加政府在PPP领域财政行为的不确定性造成财政职能无法有效发挥，引致公共利益发生损失的可能性。以PPP的风险为侧重点，其可以定义为政府方在参与PPP时阻碍政府通过PPP项目高效地实现财政职能的任何一种可能性。

综合多种视角，笔者认为PPP财政风险可以这样定义：在PPP项目的全生命周期过程中，政府因承担责任或履行义务而产生的或可能产生的财政资源消耗造成财政职能无法有效发挥，引致公共利益发生损失的可能性。

(二)内容

从根源上讲，PPP财政风险来源于政府在PPP项目中需要承担的责任和履行的义务，主要有两点，一是履行公共产品和服务的供给职能，二是履行合同约定。根据Hana的财政风险矩阵，共有四类PPP财政风险：直接显性风险、或有显性风险、直接隐性风险和或有隐性风险。该类划分方法需要区分两组概念。第一组是直接风险和或有风险，其区分标准是：是否为特定情况才会产生的风险。第二组是显性风险和隐性风险，其区分标准是：是否为法律或合同规定的政府需承担的责任而产生的风险。

就显性风险而言，根据21号文①和10号文②，显性风险包括股权投资、运营补贴配套投入和风险承担。其中前三项都属于政策规定的政府需要承担的直接支出责任，属于直接显性风险。……