文/中共天津市委党校（天津行政学院、中共天津市委研究室） 王素娟

1949年9月21日至30日，在新中国即将诞生之际，中国共产党顺应历史发展潮流和民众的要求，团结一切可以团结的力量，拉开了协商建国、共创历史伟业的序幕。来自全国各党派、各团体、各方面的代表怀着对民主制度的无限渴望，冲破重重阻力汇集北平，在中南海怀仁堂召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度由此确立。

第一次转型，不再代行全国人民代表大会的职能

1948年，中国共产党在“五一口号”中提出了“迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的倡议，引发社会各界的极大关注和积极回应。但此时，新中国尚未成立，直接选举代表建立人民代表大会的条件并不具备。故而中共中央决定由政治协商会议来代行全国人民代表大会的职权，代表全国各族人民意志，选举中央人民政府。因此，全国人民政治协商会议从一开始就被赋予了双重职能：一方面，作为人民民主统一战线的组织形式存在；另一方面，作为权力机构，代行全国人民代表大会职权。这次会议圆满完成了建立新中国的各项历史任务，确定了国都、国旗、国歌、纪年等重大问题，制定了能起到临时宪法作用的共同纲领，选举出中华人民共和国中央人民政府。自此，中国民主政治揭开崭新一页，开辟了历史新纪元。

1952年，经过三年的国民经济恢复和初步发展，中共中央着手筹备召开全国人民代表大会相关事宜。经过充分准备，第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月顺利召开，大会制定的我国第一部《宪法》赋予了全国人民代表大会是最高国家权力机关的法律地位，这意味着由全国人民政治协商会议代行最高国家权力的过渡状态结束。但人民政协作用如何发挥，性质任务如何界定，人们在理论上、思想上还存在着许多模糊认识。1954年12月，毛泽东同志出席与党外人士座谈会，指出“政协仍有存在的必要”，政协是统一战线组织，是各党派的协商机关。此次谈话，毛泽东同志指出了人民政治协商会议存在的必要性和重要性，为社会主义政协民主的存在和发展定向定调。随后，《中国人民政治协商会议章程》旗帜鲜明地指出了人民政协继续存在和发展的重要性和必要性。依据章程的相关内容，政协的主要工作由原来的审议法案为主转向宣传政策、反映意见、协调关系、增强团结。在第二届全国政协会议期间，全国各地共设立908个政协地方委员会，在地方统一战线工作中发挥了重要作用。

这样，人民政协在性质和任务上完成了第一次历史性转型，即不再代行国家权力机构职权，但作为多党合作和政治协商机构、作为统一战线组织继续发挥不可替代的重要作用。这一历史时期，人民政协的协商是执政党与参政党之间的党际协商，协商主体当然是中国共产党和各民主党派。

第二次转型，人民政协转变为民主协商机构

党的十一届三中全会停止了“以阶级斗争为纲”这个不适用于社会主义社会的错误方针，但如何认识中国的阶级状况，如何界定人民政协的性质、地位、任务和作用，人们在理论上和实践中还存在许多误区。为了廓清困扰和束缚实践发展的思想迷雾，1979年，邓小平同志在全国政协五届二次会议上发表了重要讲话，这个讲话的许多观点澄清了人们头脑中的许多模糊问题。他指出：“在这30年中，我国的社会阶级状况发生了根本的变化”，资本家阶级“他们中有劳动能力的绝大多数人已经改造成为社会主义社会中自食其力的劳动者”，各民主党派“都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟”“新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”这些论断充分表明，随着我国阶级关系和社会结构的发展变化，人民政协已经转变为最广泛的爱国统一战线组织，人民政协的性质任务实现了新的历史性转型。对此，邓小平同志进一步要求：“把一切能够联合的都联合起来，范围以宽为宜，宽有利，不是窄有利”。

按照邓小平同志提出的这些新观点、新论断，人民政协的协商不再囿于各党派的协商，协商主体、领域、内容进一步扩大，界别组成和委员构成都进行了调整，团结的范围进一步扩宽，覆盖面进一步扩展。各民主党派和无党派人士继续在政协发挥着重要作用的同时，一批在经济建设和改革开放中作出杰出贡献的人物进入政协，港澳台同胞成为人民政协新的参加单位，科协和侨联的资格得以恢复，各领域、各行业有影响力、有代表性的专家学者和知识分子委员数量大幅增加，非公有制经济的杰出代表成为政协新成员。政协全国委员会的阵容，涵盖9个党派、56个民族、5大宗教团体、34个界别。

这次转型，是一个逐步深化、逐步拓展的过程。例如，“八二宪法”首次把人民政协的性质、地位和作用做了明确阐述，政协事业健康发展有了国家根本大法的保障；1989年中共中央正式颁布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，首次提出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，其重要组织形式是人民政协；1993年又实现了政党制度的入宪，将政党制度从执政党的意志拓展到国家意志；2006年中央文件首次提出我国社会主义民主有两种重要形式：即选举民主和协商民主。这一重大表述说明，选举民主和协商民主之间存在着非替代关系，是并驾齐驱、同等重要的民主实现形式。这一时期，人民政协作为“民主协商机构”,其合法性地位不断巩固，社会各政党、各团体、各民族、各界别所涵盖的广大人民群众能够充分发表意见、表达诉求、提出建议，社会主义民主政治建设能力不断提高。

第三次转型，人民政协被定位为专门协商机构

党的十八大以来，习近平总书记高度重视和支持人民政协事业发展，围绕新时代政协事业高质量发展发表了一系列重要论述，提出了许多新观点、新论断，采取了一系列具有很强针对性的新举措，进一步丰富和发展了党的人民政协理论，人民政协在守正创新中发展，呈现出务实进取、生动活泼的新局面。

在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平总书记强调指出：“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要把发挥好专门协商机构作用作为新时代人民政协的新使命。”“专门协商机构”是习近平总书记在中国特色社会主义进入新时代背景下，对人民政协作出的新的综合性定位。新定位阐释了人民政协的性质，揭示了政协职能的本质特征，概括了人民政协在国家治理体系中的独特政治功能，也对人民政协工作提出了更高要求。在这一定位的推动下，我国社会主义协商民主发展到一个新阶段，一些方面发生转折性变化。

这些重大变化主要表现为：其一，作为“专门协商机构”，人民政协的专属使命和职责不断强化。人民政协在协商民主体系中的重要专属地位继续提升，这就对政协委员的专业性履职提出了更高要求，政协委员要“懂政协、会协商、善议政”。其二，民主协商功能得到不断扩展，协商手段实现了多元化、协商形式实现了多样化。依据《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的文件精神，民主协商涵盖政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种形式，这也就表明开展民主协商不再是专门机构的专有职责。其三，民主协商的内容进一步扩展。党的十八大后，民主协商的内容既包括经济社会发展重大问题，也包括涉及群众切身利益的实际问题，内容相当广泛。其四，民主协商的主体扩大至全体人民。新时代，协商民主的主体进一步扩大至全国人民，不再是仅仅包括各党派团体和各族各界的代表人物，而是全领域、全覆盖、全方位延伸到各个层面的。第五，人民政协将继续发挥不可替代的重要作用。政协要准确把握“专门协商机构”这一新定位，聚焦“中国人民爱国统一战线组织”“中国共产党领导的多党合作和政治协商机构”“专门协商机构”，下足功夫、狠下功夫，既要立足政协看协商民主，把“协商”贯穿于政协履职的全过程，又要跳出政协看协商民主，推进中国特色社会主义协商民主彰显独特优势和制度魅力。

70多年来，在党中央的英明领导下，人民政协时时处处以党和人民事业为重、以党和国家大局为重，与党同心同德、同心同向。70多年来，政协事业在曲折中发展，在发展中转型，在转型中进步，始终坚持大团结大联合，建睿智之言，聚磅礴之力，为推动新中国成立、建设，推进我国改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要作用。人民政协史，是中国革命历史的重要组成部分，是中国共产党党史的重要内容。人民政协在历史中的转型发展与伟大实践必将在中国共产党百年历史上留下浓墨重彩的辉煌篇章。