河南经济贸易技师学院

引言

内部控制理论在我国行政事业单位应用虽然相对较晚，但是经过国家、社会等各方共同推动，目前已经成为高职院校内部管理的重要理论基础。新时期内部控制不单纯是业务风险管控的手段，已经成为廉政风险控制的利器。高职院校应建立单位内部控制和反腐廉政风险防控相结合，实现以监督权力运行为核心目标，建立业务风险防范和与廉政风险防范协同发展的内部控制。

一、内控建设现状及存在的不足

（一）内部控制建设形式大于实质

主要表现为以下三个方面：

一是内部控制体系缺乏顶层设计。高职院校中，由于各级管理层尤其学校主要领导对内控工作不够重视，内部控制实施没有设置独立的部门来承担该项工作，而是采取指定牵头部门负责，相关部门人员组成内部控制工作建设小组的方式。牵头部门由于人员业务水平、在单位的威望及综合协调能力等因素制约，很难承担全面构建单位内部控制体系框架的重任。内部控制建设着眼于站在本部门的需求上考虑，学校顶层设计缺失，因此内部控制体系建设由各部门自行设计后的简单汇总，内部控制建设组织体系不健全、碎片化，在管理上存在漏洞，没有形成科学、完整的内部控制体系。

二是各层级领导不重视。单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。然而，高职院校各层级领导更重视业务活动，特别是主要领导往往更关注招生规模、教学实训、专业建设、校企合作和竞赛成绩等业务工作，对建设单位内部控制的作用和意义认识不足，常常把学校的管理制度、内部控制和学校会计控制混为一谈，对内部控制建设重视不够，因此很少投入精力研究、关注和督促内部控制建设工作及成效，在建设中缺乏主动性和积极性。

三是内控设计与单位实际结合不够。内部控制建设不仅要控制风险，更要规避风险。在内部控制建设中，由于对内部控制建设的意义和价值理解不到位，因此内控建设的领域局限于《行政事业单位内控规范（试行）》中规定的业务或活动范围，有要求的按要求做，没规定的排除在外不予考虑，因此对单位的风险点梳理的不全面不仔细，制度设计存在泛泛而谈，有些流程设计很规范但是超越了学校的管理需求，结合学校实际不紧密，设计的管理制度和业务流程针对性不够。缺乏结合学校的实际情况，主动的排查风险点，进行风险管理。

（二）加强关键岗位人员管理

高职院校在校生规模在不断扩大，然而受事业单位编制限制，在岗在编的教职员工不足，即使聘用外部教学管理人员，仍然存在一人兼多职的现象。因此工作中不能很好执行不相容岗位相分离，同时，也出现岗位工作职责不清、岗位之间边界模糊的现象。此外，关键岗位人员管理不到位，综合素养需进一步提升。

（三）内部控制信息化建设有待提升

信息化建设中，高职院校大多引进了财务记账软件、智慧校园、收费系统等不同信息系统，由于各业务系统由不同的公司开发，所以不同系统之间存在数据壁垒，因此各系统未能实现完全对接，存在信息孤岛现象，数据资源不能实时共享；在系统的实施中，由于人固有的行为习惯，部分功能没有被师生充分开发使用，造成浪费。

（四）内外部监督有待加强

（1）内部监督。大部分高职院校没有独立的内部审计（监督）部门，且行使内部（审计）监督职能的人员不足，业务水平不高等原因，审计关注领域和范围通常仅局限于财务收支审计、预算执行审计、经济责任审计和工程建设项目审计等方面。没有关注或者很少关注内控制度的设计与实施、重要岗位人员配备等方面的审计，对内部控制建设有效性的审计介入远远不够。同时，由于内部审计部门是学校的一个职能部门，因此内部审计工作的独立性和权威性受到制约和限制，审计结果不能真实反映高职院校内部控制存在的实际问题。

（2）外部监督。高职院校内控制度的外部监督主要包括政府监督和社会监督两个方面，一是政府监督方面。政府监督主要是审计监督、巡查巡视及财政监督等，采用的监督方式基本为专项监督检查或重点项目的监督检查，在监督检查工作上不能够连续进行或密度不够，且审计结果没有共享和充分利用。二是财政部门对高职院校外部监督不够。虽然目前财政部门利用财政一体化平台对高职院校的预算执行业务进行联网监控，由于仅是网上监控，对所有部门采用统一规则和标准，虽然在财政资金的使用和支付上更合规，手续不全的和不按原定用途使用的资金无法完成支付，但是也会出现应控制的业务没有监控，控制的业务不需监控的现象，给高职院校带来支付难的新问题。

二、内部控制的优化策略

（一）关注重点少数人员，使其思想上从“被动控制”到“主动控制”转变

“要想火车跑得快，必须有火车头带”，这句古语用于内控建设中，就是说，要想把高职院校的内部控制建设好，必须抓住中层干部以上领导，尤其是单位一把手对内控的重视程度，因为内部控制建设是贯穿于决策、执行到监督的全过程，一把手是内控建设决策层，其对内控建设的态度是风向标，学校一把手的重视会带动各层级人员也重视内控建设工作，形成合力制约内部权力运行、建立健全内控机制、强化内部监督，当作工作中的重要任务来抓。这就要求加大宣传力度，提升学院主要领导对内部控制重要性的认识。因为一个人对事务的认知从了解概念到认识本质是一个渐进的过程，在这个过程中，需要不断、广泛地宣传，认知达到一定水平后，才能在工作中很好的推进。内部控制建设过程也是如此，高职院校的领导对内部控制制度本质和意义的把握，将激发其加强内控建设的动力。

（二）关注重要环节，从“结果控制”向“过程控制”转变

1.事后控制转为全流程控制

“结果控制”体现的是做事看结果，取得好的结果固然好，如果取得结果不好，再回头整改已是事后控制、于事无补。为了提升做事成功的概率，应把事后控制前移，由事后控制转为事前、事中和事后的全流程控制，合理保证单位目标的实现。

2.内部控制和绩效管理相结合

内部控制的有效运行将促进全面绩效管理的实现。内部控制注重过程管理，绩效管理注重结果管理，在高职院校的内部控制完善中，应加强过程管理，达到预期的产出和效益。

（1）加强过程管理。过程管理即法制化、程序化和规范化管理。如：学校各部门应制定工作流程，组织编制工作岗位说明书，让严格的规范和流程贯穿于每一项工作的重要环节，明确岗位工作的流程、每个节点的操作规范以及质量和要求，确保工作的可量化、可考核，达到过程要留痕，责任可追溯。

（2）达到预期的产出和效益。内控制度的有效运行有利于促进绩效管理，即“花钱必问效，无效必问责”。有效的过程控制将会促进预期的产出和效益，从而实现高职院校的全面绩效管理，在实施内控建设中，让内控的过程控制推动绩效管理工作有效开展，从而真正实现风险防控的程序化和常态化。

（三）完善风险评估制度，强化权力运行监督

完善风险评估制度可以有效地改善高职院校内控制度建设。在稳步推进高职院校治理体系和治理能力现代化的过程中，应增强风险控制理念，定期或不定期地组织自主诊改，自我完善，健全风险评估机制，由经济活动管控拓展到业务运行以及对重点领域权力运行的监督。

1.增强风险防控理念，提升风险防控能力

树立正确的风险防控理念是做好内部控制建设的关键。高职院校各层领导均应重视风险防控意识，培养和提升风险防控能力。同时，积极引导教职员工也要在具体的工作中建立风险防控理念。内控建设的目标是建立良好的教学实训秩序，服务教育教学活动并促进学校的可持续发展，同时保持办学的生机和活力。

2.建立健全风险评估机制

内控体系建设需要对高职院校风险进行全面评估，健全风险评估机制。从学校层面和具体的业务层面，对学校的风险进行分别评估，既可以组织内部控制小组自行定期或不定期地评估，也可以委托社会专业机构对学校风险进行评估，对内控制度运行中存在的缺陷及时识别和优化改进。完善制度措施应避免和防范重大风险，降低风险发生概率，减少风险对学校造成的损失。

3.从控制经济活动到强化权力运行监督

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。由此可得高职院校的内部控制最终落脚点是权力运行的监督。权力是个“双刃剑”，规范运用能够促进高职院校教学管理活动有效运行，为社会培养出大批高技能人才。当然权力的过度使用，也会损害学校的利益，扰乱学校秩序和影响学校发展。

（1）重视机制建设。高职院校频发的贪污、舞弊等经济案件，全部都集中在学校资源配置集中的重要部门或关键岗位。因此，在内部控制体系单位层面建设时，应重点关注学校的机制建设，如决策、执行和监督相互分离、“三重一大”事项建立民主集中的议事决策机制等，机构设置和职责分工中注重相互牵制、相互监督；

（2）发挥党支部的监督作用。重视党支部对业务工作的参与监督作用。尤其在项目采购的过程中，对基建、政府采购等项目的风险防控，加强过程控制，让高职院校的权力在阳光下运行。

（四）加强对关键岗位人员管理

高职院校是以提供公共服务为目标，直接或间接承载着政府的基本（延伸）职能，长期以来，高职院校都发生过不同程度的腐败案件，这说明加强内部控制风险防控的必要性和长期性。由于制度的落实主要靠工作人员，关键岗位工作人员的素养直接决定着内控制度实施的有效性。因此，在内控优化时，还需加强对关键岗位人员管理。主要包括以下四个方面：

1.建立高职院校内部问责机制

高职院校内部问责机制是内控制度有效实施的重要保障。高职院校应通过问责机制强化学校关键岗位人员的工作责任心并规范其行为，促使其不断提升自身的职业道德和业务素质。对于在日常工作和业务活动中，一些违规违纪并存在侥幸心理的、工作懈怠或不作为的、渎职导致资产丢失等形为给学校造成不良后果的，均应按内控制度追责，并进行相应的处罚，以保证内控制度的有效执行。

2.科学配置关键岗位人员

高职院校在科学配置相关机构人员时应该从关键岗位入手，将与岗位不相容的兼职人员进行更换，将缺少的岗位人员补齐，在开展工作时，能够相互制约和协调，从而防范或者降低舞弊行为的发生，促进内控制度的有效实施。

3.加强关键岗位工作人员的诚信与职业道德培育

内控关键岗位工作人员良好的素养，有利于促进内控制度的有效实施。因此，内控关键岗位应配备“德才兼备，以德为先”的诚信人员。并且高职院校还需制定可行的培训计划，对其加强诚信与职业道德的培训和培养，促进其在履职中的牢固树立诚信、道德、自律和法治意识，从而能够自觉履行职责，廉洁自律，积极且高质量地完成各项业务工作，提升其对学校运行与管理的执行力和监管力。

4.建立关键岗位人员定期轮岗机制

高职院校应建立关键岗位人员定期轮岗机制，科学制定轮岗的周期、轮岗人员，在办理轮岗时，应认真办理交接手续，由监交人、轮岗人签字后进行具体的工作移交，岗位交接清单必须要长期且妥善保存，定期轮岗制度在一定程度上能够有效避免资产流失、投机舞弊现象的发生，促进内控制度的有效实施。对于列入定期轮岗的关键岗位工作人员，如果因客观原因确实无法轮岗的，必须建立专项审计制度。

（五）加快信息化建设，推进业务和财务融合

为了提升高职院校的管理水平和治理能力，高职院校应构建业财融合的综合信息化服务平台。业财融合的综合信息化服务平台能够把涉及经济业务的采购、报销和资产管理等经济活动实现一体化、信息化，实现数据和信息高效运行、及时在各部门之间共享。这不仅有利于内部控制的有效实施，而且能够大幅提升工作效率，从而提升学校管理水平，实现学校可持续发展。

1.构建业财融合信息服务平台。

高职院校在搭建业财融合的信息化平台时，应对构建业财融合的信息化服务平台有总体规划，梳理学校内部控制流程，完善制定线上内部控制流程，能够最大化满足内部管理的需要。在优化流程时，应站在学校全局的视角进行思考和设计，结合学校实际管理需求，在确保能够发挥控制作用的前提下，使内部控制流程简洁且运行有效，满足内控管理的需求。并且，还需相应改造线下业务流程，逐渐把线下业务流程转到线上运行，最终把所有业务全部纳入信息化业务平台，从而实现对所有业务的线上管控。

2.完善功能模块和搭建数据接口

高职院校的业财融合信息化服务平台建设是一个持续优化和改进的过程。为了提升信息在学校部门间传递的效率和内控制度的有效实施，同时适应学校管理水平提升和经济业务变化的需求，应定期对信息化服务平台进行功能拓展和改造，同时还需搭建与学校其他信息化系统连接的数据接口，实现不同信息系统间的数据共享与互联互通。

结语

随着我国高职院校体制改革的不断深化，经济活动更加复杂，在此背景之下，高职院校应重视内控建设在业务风险防范和廉政风险防控中的作用，持续优化内部控制制度，提升高职院校的治理体系和治理能力现代化水平，保障和促进高职院校的持续健康发展，为社会培养更多高技能人才。