文/国家开发银行营运管理局 江山

党的十八大以来，党中央高度重视应急管理工作。党的十九届四中全会指出：构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体系，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。本文通过分析应急管理体系现状，结合近期突发事件应急处置，探寻当前应急管理工作中的薄弱点，并提出对策建议。

一、应急管理现状

（一）应急法规较为健全。2003年应急管理体系由以往的分散化管理，向现代法治、现代管理转型，应急管理法治体系建设显著加强。2006年《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年《中华人民共和国突发事件应对法》先后颁布，应急管理有了明确的综合性法律,同时配套了《安全生产法》《消防法》等相关单项法律法规，在此之下又设立了一系列地方性法规和实施细则,以及各类应急预案，应急管理已经形成了较为健全的法制体系。

（二）应急机构较为完备。2018年应急管理部的设立，标志着应急管理机构和行政体制由以往较为分散的议事协调机构和联席会议制度，顺利实现向政府办事机构综合协调应急机制转变。按照分级负责的原则，应急管理部统筹协调，代表中央统一响应支援，指导各地区应对突发事件，各地区应急管理部门负责辖区内一般性灾害应急工作。完备的应急机构有利于整合优化应急力量和资源，防范化解重特大安全风险，提高防灾减灾救灾能力。

（三）应急范围较为广阔。应急管理部成立后，将以往多个部门经办的应急工作、安全生产、灾难救灾、消防队伍、防洪抗旱、森林消防等工作统筹管理，工作内容范围变广，职责覆盖变大，工作责任也变得更艰巨。在应急管理法规体系规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等全部突发事件事中处置的基础上，将防灾、减灾等事前预防工作也纳入应急管理体系，应急管理的综合性、整合性及工作范围大幅提升。

（四）应急成效较为显著。2003年是我国应急管理工作的重要节点，2008年四川汶川地震的积极应对和处置，给应急管理工作带来了新的局面和新的要求。近十年来，成功应对2009年罕见暴雪、2010年青海玉树地震以及目前新冠疫情，应急管理工作已初步建立具有社会主义特色的应急管理工作体系和工作流程，已积累了较为丰富的应急管理案例和较为成熟的应急管理经验。应急管理工作明显具备了规范化、科学化、专业化的发展趋势，有效减轻了灾难伤害和损失，保障了国家和人民生命财产安全。

（五）应急形势较为严峻。经济持续健康发展，社会生产生活稳定是现有社会形势的主流，但当前应急管理工作也面临着经济、社会和自然界都进入了一个各类突发事件发生概率更大、不可预测性更强、破坏力更惊人、影响力更深远的阶段，与此同时，持续的城市化和城镇化带来了各种新挑战，工业化、信息化和新兴科学技术的广泛使用引发了各种新问题，全球化和逆全球化争端增加了不确定性因素，社会公众对公共安全的高期望均持续增加了高质量应急管理工作的迫切性。

二、应急管理短板

（一）应急预案可执行率有待提升。目前，各级部门都已制定了应对各类突发事件的应急预案，总的来说应急管理工作已建成较为完整的预案分级制定及响应体系，但从应急预案的编制和完善情况来看，大多数预案仅是在以往经验总结基础上，制定和更新职责分工及工作流程，日常演练也存在流于形式、简单演练流程、演练与实战人员脱节等问题，在执行效率层面，由于某些预案过于宏观，仅具备总体性、法规性、指导性价值。应急预案的制定缺乏整体统筹性、部门合作性、动态调整性，预案执行率也存在较大的不确定性。

（二）应急专业队伍建设有待提升。近年来，在各级政府推动下，在需要高质量应对各类突发情况的驱动下，应急管理工作的机构得到快速发展，职能也得到一定强化。在应急管理工作快速发展的同时，应急管理专业人才和专业队伍的建设依旧相对滞后，现有应急管理队伍仍以非专业化、实用性人才为主，应急处置中仍然以传统手段、以往经验重复利用为主，应急管理需要的专业管理能力和职业化应急人才储备仍显不足，专业化、职业化的应急高素质队伍亟待建立。

（三）应急保障技术支持有待提升。应急保障是为保障突发事件应对而进行的各项活动，是突发事件应对工作的基础环节，主要包括经费、物资保障等，应急技术支持是为应急决策和处置配备的各种技术体系，是应对突发事件的重要支撑。现有应急管理已建立起较为有效的应急保障和技术支持体系，但是在面对越来越错综复杂的突发事件时，在统筹性、协调性、信息化、现代化等方面仍存在一定欠缺，信息不对称、物资调配效率低等现象仍存在。

（四）应急事后整改实效有待提升。应急管理按照时间顺序可分为事前预防、事中处置、事后整改等三个环节，传统应急管理一般强调事中处置的重要性，努力通过事中有效处置，降低突发事件的损害，应急管理部成立后，事前预防的重要性得到提升和落实，防灾减灾工作得到极大的强化。但是应急管理事后整改方面仍有待加强，事中处置结束后，在总结经验教训举一反三，有效整改和完善各部门常态工作中环节薄弱方面，仍略显不足。

（五）应急知识普及程度有待提升。应急管理的责任虽在政府，但广大人民群众乃是应对突发事件的主体，人民群众的公共安全意识和应对处置突发事件的能力，是应急管理的重要基础。当前，应急管理体系虽较为完善，但应急事前预防意识和知识普及度不高，应急事中处置的方式和手段有限，一旦遭遇突发事件，容易出现准备不充分的问题，难以从容应对。

三、应急管理建议

（一）强化应急全流程管理。当前，中国改革发展进入新时代，新时代大应急、全灾种的救援处置要求必须强化应急工作全流程管理。必须优化分级管理的应急体系，强化上下级机构间、不同部门间的统筹协作机制，形成合力。必须努力构建事前预防、事中处置、事后整改的全流程应急管理体系，通过“防”“救”“改”有效衔接，最大限度提升大应急管理成效。必须细化和完善应急管理预案体系，固化预案关键节点，适当增强预案操作的灵活性，提升预案可执行率。

（二）强化应急支援保障。应充分总结应急事件处置经验，结合区域管理流程，优化区域应急规划，合理计划应急资金总额和构成，建立规划完善、分布有序、调度稳健的应急物资储备和调拨体系，加强跨地区、跨行业、跨部门的应急物资保障、交通运输协调机制，强化科学技术在应急管理中的支撑作用，提升应急处置的高科技含量。应大力发展应急科技，提升应急技术自主化水平，开展应急管理关键技术、成套设备研发，研制应急管理技术标准，提高应急科技支撑能力。

（三）强化应急队伍建设。建立由各领域各行业专家和经验丰富的行政管理人员组成的应急管理专家队伍，提高应急决策的准确性与科学性。促进专业应急队伍的水平提升，强化应急专业救援队伍的应急专项演练，努力提升专业应急队伍的应急处置能力。建设基层应急队伍，把应急救援队伍建设覆盖至最基层，切实提高一线应急处置能力。同时，大力发展应急志愿者队伍，加强高等院校和研究机构的应急研究队伍建设，为应急管理储备和培养高质量后备力量。

（四）强化应急监督力度。加强督导检查是提升应急管理成效的关键，各级应急机构应根据不同时期特点，不同区域特征，加强定期、不定期的督导检查，全面掌握辖区灾害种类和分布，掌控辖区突发事件风险程度及应对保障力量，提高事前预防和事中应对能力，确保应急响应快速组织、高效处置。强化对应急管理事后整改的监督力度，特别是重大突发事件后，对常态工作制度、体系完善的监督，确保完成一次应急处置，消灭一批类似风险。

（五）强化应急知识宣教。综合运用各种方式，加大宣传力度，努力提升各阶层事前预防的应急安全意识，以及社会公众事中处置的应急基础能力。开展普及应急知识教育工作，通过推出专项应急教材和课程，特别是实战型案例预防及处置内容，加大现有教育系统对应急知识的普及推广力度，全力推进新一代民众应急意识和应急能力的持续提升。同时，强化应急动态、信息发布机制，保持应急事件信息对称，最大限度提升全民应急防范意识、能力及成效。