申 翀

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430000）

0 引言

财政是应对和处理突发公共事件不可或缺的手段，坚强的财力保障使各项应急机制得以有效运作，应急财政管理机制的完善与否直接影响着政府应对突发公共事件的成效。比如，面对突发公共卫生事件，国家为减轻企业负担，支持复工复产，阶段性减半征收职工医保单位缴费，2～7 个月为975 万家参保单位累计减征1 649 亿元，其中为企业减征超1 500 亿元。2016年修订后的《国家自然灾害救助应急预案》明确了应对突发事件财政资金保障措施，要求按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担、以地方为主的原则，建立完善中央和地方救灾资金分担机制，督促地方政府加大救灾资金投入力度。近年来，许多学者也对我国的应急管理体系建设、财政应急管理机制开展了研究，聚焦分析我国财政应急机制的优缺点，提出了富有成效的建议。笔者在广泛查阅现有相关文献资料的基础上，结合我国应对突发事件的实践情况，探究应急管理中公共财政面临的财政应急资金准备不足、支出结构失衡、监管难等问题，并提出应对策略。

1 应急财政管理文献综述

公共产品理论是现代财政学的理论基础之一，反映了政府为市场失灵领域提供公共产品的状况，是财政介入应急管理的理论基础［1］。而公共财政应急机制是一种在社会非正常状态下（即危机状态下）保障人民生存权利的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的财政制度安排［2］。我国应急财政资金主要来源于财政资金、专项基金、金融资金、保险资金、社会团体、个人及国际的无偿捐赠。财政部门在各类突发公共事件发生后及时提供财政政策和资金支持，从而保障各项处置工作顺利开展。2004 年，我国制定了财政部门应急管理的“基本法”——《突发事件财政应急保障预案》。该预案具体包括3 个方面，一是在突发事件发生后，财政部门应根据危机的实际危害程度，合理采取不同的支出政策、财政收入和快速拨付资金等方式进行支援。二是制定分权原则，将危机应对的行事权与财权分开，分级负担。在危机处理的过程中，分类处理。属于中央财政职责范围，由中央财政负责供给；属于地方财政行事权管辖的资金及其救灾物资保障，由地方政府承担。三是财政部门依照突发公共事件的处理原则——“特事特办、急事急办”，快速、及时、合理地拨付应急资金，专款专用，严禁滞留和挪作他用［3］。

对于财政应急机制存在的短板，闵志慧和何艳敏指出我国应急财政资金管理中存在应急财政资金总体筹备不足、应急财政分担权责不明确、支出结构不合理、应急财政使用效率低等问题［4］。针对突发公共事件，王敏认为中央地方政府间的财政支出责任不清，地方政府在使用应急财政资金时存在道德风险且缺乏内在的管理动力［5］。

2 突发事件应急管理中财政面临的挑战

2.1 财政应急资金准备不足

财政应急资金准备不足主要体现在地方预备费提取比例低、提取数额少等方面。在现行体制下，应对重大突发事件时，地方财政预算安排通常无法满足实际应急需求，因此财政部将《国家突发公共事件总体应急预案》等作为基本依据，按照事权和支出责任划分，单独安排专项资金来帮助下级政府处理区域大、影响广的突发公共事件［6］。现行《预算法》第40 条规定，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件，处理增加的支出及其他难以预见的开支。现行《预算法》第69 条明确了预备费的使用程序：在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。地方预备费由地方政府在法定比例内自行设置经费规模，由于分税制改革后，基层政府财权与事权不匹配，一旦发生各级地方无法独自应对的大型突发公共事件，中央财政将包揽支出责任，对于财力有限的基层政府而言，没有足够动力预留充足的预备费等应急资金，只会在应急处置上尽量“少花钱”，等待上级支援。此外，预备费的动支范围包括“其他难以预见的开支”，定义模糊，突发事件上的应急资金也易被其他非紧急事项挤占，削弱了预备费应急功能。因此，若地方财政应急资金准备不足，当真正面临严重突发事件时，预备费金额难以为继，仍需依靠上级财力援助，进一步加大了中央财政支出压力。

2.2 财政应急资金支出结构失衡

在突发事件中，应急财政资金的支出贯穿危机前、中、后3 个阶段，涵盖突发事件全过程，如何按比例科学地投入资金决定了应急财政资金的配置效率，反映了政府在应对突发事件时的应急管理水平。根据灾害管理的4R 原则（分别指缩减力Reduction、预备力Readiness、反应力Response、恢复力Recovery），财政应急资金应该在缩减、预备、反应和恢复4 个阶段合理分配，事前预防的资金投入可以帮助其缩短面对危机的反应时间，提高处置危机的效率，从而减少恢复的资金成本，降低突发危机的负面影响。从我国应对突发事件的实践来看，预防阶段的资金需求明显被忽视，绝大部分资金都用在了处置、救援、事后恢复上。比如，近年来，我国在公共卫生领域的财政资金投入逐年攀升，但疾病预防系统被忽视，导致在突发公共卫生事件时疾控体系作用没有充分发挥。一方面，疾病预防资金长期财政投入不足，易引发基层疾控体系人才流失、实验设备陈旧、应急储备物资不足等一系列问题。传染病暴发时，疾控工作能力不足导致防控措施无法有效开展，影响遏制速度，加重后期救援治疗的财政负担。另一方面，缺乏资金，疾病预防体系建设不完善，日常的数据收集和维护不足，公共卫生事件突发时缺乏科学准确的数据支撑，难以合理测算资金的规模，影响资金的拨付和使用效率，导致应急资金的作用发挥与预期效果存在差距。

2.3 财政应急资金监管难

突发公共事件的应急管理具有紧急、临机决策、发展方向不确定性等特点，现行的财政应急资金拨付的对象、方式和方法都是临时性的紧急决策，并未进行必要的项目支出可行性分析，也未编制绩效目标，导致各级政府出现较为严重的重分配过程、轻使用结果、监管缺位等问题［7］。为了保障应急处置工作顺利进行，应急资金的分配和拨付通常会降低门槛，较之日常更为宽松，缺乏统一的制度。审计部门一般会以跟踪审计的方式介入财政应急资金的监管中，而现行政府审计主要以合规性审查为主，在对应急资金审计时常常面临“无法可依”的困境，主要靠审计人员自身的职业判断，不具备客观性，对违规行为的震慑力度较弱。此外，突发事件应急资金来源和使用部门复杂，除了财政资金外还有社会捐赠资金等。财政应急资金一般涉及多个职能部门，资金用途不一、社会捐赠资金财务信息更新不及时等问题屡见不鲜，无形中加大了监管难度。同时，突发事件财政应急资金信息公开程度有限，无法发挥社会监督的力量。解决好资金监管难问题才能最大限度发挥应急财政资金的效益，减少损失浪费，真正把钱用在刀刃上。

3 突发事件应急管理中财政问题的应对策略

3.1 增加应急资金储备，拓宽资金来源渠道

一是改善预备费管理制度。编制应急预算时，应科学评估突发事件发生率和应急支出保障水平，提高预备费的计提比例；进一步细化预备费的动支范围，通过制度化明确资金用途，避免预备费用于常规事项支出，确保地方应急资金充足到位。此外，可尝试改变预备费管理模式，由流量式管理改为基金式管理，做大应急资金蓄水池。二是拓宽应急资金的来源渠道，撬动社会资本，促进更多保险资金、捐赠资金参与到应急处置中，可参照深圳建立巨灾保险制度，通过巨灾保险的赔付，对因自然灾害导致的受灾人员实施一定的资金救助及物资帮助，在突发事件中分散社会风险，缓解政府救济压力。

3.2 构建应急财政预警机制，优化应急资金分配结构

一方面，各级政府可结合地方实际构建应急财政预警机制，制订实操性强的突发事件公共财政应急预案，明确突发应急事件中的财政组织指挥体系、预警检测和报告流程，明确不同程度突发事件的财政应急保障措施，规范资金的申报、审核、拨付、使用程序，提出资金后期处置要求。另一方面，合理优化应急资金的分配结构，加大在风险管控和灾害预防环节的资金投入，发挥预防体系的前沿哨口作用。比如，为有效应对突发疫情，防范公共卫生运行风险，可在年初预算中适量增加公共卫生突发事件应急预留资金，将更多公共卫生资金用于支持疾控中心等专业医疗卫生机构的建设。

3.3 加强资金动态监督，增加资金使用透明度

各级财政部门应加强对突发事件应急保障资金的管理和监督，保证专款专用，审计部门要提前介入对突发事件应急资金的审计，简化应急状态下的审计程序，开展对应急财政资金的全流程、动态化的监督，及时揭露违规问题。可根据应急处置的目标设置应急财政资金的绩效指标，注重绩效审查，保证应急资金使用的安全性、规范性，提高资金使用效益。突发事件处置结束后，财政部门要及时对突发事件财政应急保障工作进行总结，对突发事件财政资金的使用效益进行绩效评价。此外，可通过官方平台公布应急财政资金的来源、分配和使用等信息，做到各项资金可追溯，自觉接受社会公众的监督，防止应急资金滥用。