杨欣悦 西安工程大学临潼校区

引言

我国经济体制改革在近些年来推进迅速，良好的内部控制可以为相关部门带来更为高效科学的运作方式，为了全面构建行政事业单位内部控制风险防范体系，充分发挥其在行政单位建设中的作用，2014年在我国财政部的要求与牵头下，相关单位开始实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》（简称：《规范》），该文件的实施在一定程度上规范了行政事业单位的内部管理制度，使其管理水平得到显著的提升。

一、行政事业单位内部控制研究背景及意义

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的带领下，中国特色社会主义进入新时代，伫立于新的历史节点上，中共中央着眼于伟大斗争，就“党要管党，从严治党”的问题，提出了一系列新理论、新思想。进一步理清了党和人民的关系，对国家监督体系的构建提出了新要求，注入了新鲜血液与思想理论支持。在反腐倡廉的背景下，对于行使公共权力的政府公职人员，要坚持“有权必有责、用权受监督”的原则，将权力分解与权力配置有机结合，进一步明确职责边界，保证国家权力机关在权力限度内履行相应权力。在此宏观背景下，行政事业单位的内部控制问题得到了很大范围的关注，但是我国的行政事业单位内部控制制度还相对落后，这导致了其无法很好地履行社会职能，阻碍了行政机构的有效发展。很多行政机构对于内部控制的意识严重不足，所以很大一部分的行政事业单位还尚未建立起一套完善且行之有效的内部控制制度。对于内部控制重要性认识不够，内部控制的意识不足是我国行政事业单位目前存在的通病，一套良好的内部控制制度可以帮助现代行政事业单位更好地实现对于市场经济的监督，更加顺利的履行其经济业务，实现其为社会服务的基本职能，对于我国社会主义市场经济的建设发展起着举足轻重的作用。

二、行政事业单位内部控制存在问题

（一）对内部控制的认识不够

内部控制作为一种内部管理系统是为了防范和管控经济风险而建立的，其组成部分主要有内部控制环境、风险评估、控制活动等，其中起基础作用的是控制环境，这影响着成员内部控制意识，决定了单位内部控制基调。但是，行政事业单位与其他企业相比资金来源单一且稳定，所以很多行政事业单位认为，内部控制活动是财务部门的一项日常工作，将内部控制制度等同于财务制度，这就是在意识上没能摆正内部控制在行政事业单位发展中的重要作用。同时由于行政事业单位本身的特殊性，他们相比于企业，在政绩上有所要求，这导致单位对于自身政绩过于重视，对单位内部控制体系的建设不走心，对单位内部控制管理过于忽视。部分领导甚至对财务部门不够重视，没有设立专职的会计人员，财务人员还存在着无证上岗的现象。时至今日，很多的行政事业单位依然缺乏内部控制牵头负责部门或者虽然存在内部控制制度，但执行力度差，对于日常工作中的内部控制工作依然不够重视。

内部控制的实际实施效果受多重因素的影响，但是对于其基本概念认识的匮乏以及内控制度的认识不足是制约内控实施效果的主要因素，导致内部控制在行政事业单位中的实际实施效果不佳。就以西安市临潼区为例，在2020年检查的27家单位中，有26家已启动了内部控制建设工作，1家尚未启动。在26家已启动的单位中，仍有近半数单位人处于启动阶段，制度建设工作进展较慢。

（二）内部控制环境不完善

一是单位内部没有实行定岗定责制度，职责分工不明确，在职务上没有做到不相容职务的相互分离和牵制。二是内部审计对于内部控制的监督较弱。单位内部审计，处于单位内部，独立性较差，在对于财务管理工作的执行、管理情况的检查以及监督方面都表现的过于随意和形式化。三是人员的专业素养缺乏，很多单位对于专业人员的技能培育和继续教育工作重视程度低。

（三）没有建立符合本单位特点的内部控制制度

很多单位在内部控制上未形成完善的制度，在日常工作以及实际操作中仅凭借经验办事，口头命令，口头文件层出不穷，缺乏一定程度的制度约束，这样往往会造成工作职责分工不清，同事之间由于工作内容的划分不清楚导致责任混乱，矛盾频发。还有一些单位制定的内部控制办法和相关制度显然已经过时，内容过于陈旧，实操性差，导致内控制度流于形式和表面工作，实施效果差，等同于没有内部控制制度。

（四）内部监督机制不健全

我国目前的大多行政事业单位都没有建立起独立有效的内部审计机构，普遍存在人员专业能力不足，内部机构受单位内部压力的影响独立性不够的问题，所以对于本单位的内部监督力度不够，行政事业单位的内部控制与权利成对立关系，仅仅依靠外部审计机关对其内部控制工作进行监督，这具有很大的随意性。

（五）权责无法落实到人，职责划分不明确，问责体系不健全

对于权责的界定不清楚，在出现问题时无法将责任分清到人，时常出现责任推诿的现象，重制度本身制定，轻制度有效执行。在中央的要求与指导下，虽然很多行政事业单位内部控制工作都在如火如荼地开展着，但是在实践工作中具体职责无法规定到人，问责追责难以有效实施，这对内部控制工作的顺畅运转带来了挑战。比如，在行政事业单位的实际工作中，会议内容未按规定及时记录，在很多的决策意见文件中缺少相关负责人或领导的签字。粗暴单一的管理方式，致使单位领导人缺少必要的自我约束，忽视工作细节，违规违法问题层出不穷，问责机制不到位，重大错误接连出现，却无法分清责任，导致人浮于事，给行政事业单位日常工作的开展带来负面影响，甚至给社会造成损失。

三、加强行政事业单位内部控制制度建设应对策略

（一）提高领导层对内部控制的认识，抓好行政事业单位内部控制建设的组织工作

根据有关规定，一个单位的负责人对本单位的一切事务负直接责任，建立健全单位内部控制体系，提升实施效果，属于单位领导人的关键职责。所以加强单位负责人对于内控知识的培训工作，注重培养其对于内部控制体系建设的意识和素质，使其充分认识到单位内部控制的积极意义并在行动中予以带头落实。针对部分领导干部对内部控制重要性认识不足的问题，要进一步加强对单位负责人的培训，可以借助高校师资进行针对性培训，提高认识，转变观念，最好可以让他们直接参与到单位的内部控制建设中，在实际操作中感受内部控制对于行政事业单位日常工作的重要性，促进他们承担起对本单位内部控制建立与实施的领导责任。

（二）设立内部控制职能部门或者确定负责内部控制建设和实施工作的牵头部门

内部控制在一个单位的日常工作中发挥着重要作用，所以单位应设置专项部门。配备专业人员负责相关工作，没有能力设置单独内控部门的可以由财务部或者其他部门牵头，专职人员专职负责，职责落实到固定部门和人员。该部门的主要负责工作有五类：研究规划单位内部控制体系的建设方案；协调组织单位内部控制日常工作；研究提出单位内部的重大风险、重大决策、重大事件以及主要业务流程的内部控制工作；对于单位内部的重大风险进行风险评估；组织单位内部各岗位落实内部控制的整改计划和措施。

（三）优化采购及资产管理

与企业的内部控制相比，行政事业单位内部控制的重点在于对采购的优化和资产的管理，这有助于提升行政单位在社会上的公信力，实现其为社会服务的基本职能。对此，首先，应按照“先预算、后计划、再采购”的顺序开展工作，这样可以确保在预算合理控制的前提下，避免资源浪费与资金闲置，尽量满足行政事业单位的日常工作需求。其次，对采购管理制度应在日常工作实践中予以进一步的修改完善，将精力主要集中在对货物、工程、服务等领域的采购工作，严格根据内部控制制度，完善约束其采购过程。在采购完成后，应对采购工作加以反思总结，基于以往的采购行为，完善内部控制体系，确保采购领域业务管理办法的时效性，创新性，使其更加适应新时期行政事业单位发展特点及内部控制的要求。最后，应采用精细化管理理念，明确本单位存货以及固定资产情况，对资产管理制度采用精细化的处理方式，严格管理，防止暗箱操作，增强制度实用性，使用信息化对本单位各类资源信息进行管理。

（四）重视对全体职工的培训，着力提高财会人员的素质

内部控制活动贯穿于一个单位所有的经济业务过程。从第一步制度的制定到该制度的执行与考核，需要单位全体人员的积极参与、鼎力配合。所以单位的每个人都应认识到内部控制的重要性，这就需要单位重视全体员工思想的培养，定期组织单位全体职工进行内部控制规范培训，提升思想重视度，使每个个体自觉参与到内部控制中。

内部控制的核心是财务控制，财务人员的素质决定单位是否具备高效运转的能力，会计人员应努力提高自身职业道德和业务能力，单位应积极组织内控实务操作专题学习，培训牵头人员，并借助财会干部教育培训中心等平台，对行政事业单位财会干部进行轮训。通过专业的业务培训，使各财务人员在单位内部控制中始终保持清晰的思维，防范和杜绝财务漏洞的产生，维护单位利益。

（五）完善评价与监督体系

完善的监督与评价机制对于事业单位尤为重要，行之有效的评价与监督机制，可以有效提升服务水平，规范行政事业单位的日常运行。行政单位应从监督工作内容、评价指标、监督范围以及进展情况等方面着手，建造一个良好的内部评价与监督体系，以此来优化提升单位当前的内部评价与监督方案。对于各个部门工作中存在的问题以及提出的要求，应通过书面上报的形式予以定期汇总，解决内部控制中存在的问题，考察控制效果，认真分析各个部门工作存在问题以及原因，汇总部门负责人积极协调，提出整改意见，不定期的抽查各部门对于近期工作的评价与监督工作，提升其工作的积极性，消除传统模式下监督评价工作过于形式化的问题。最后，也应注重外部监督体系的建设。行政事业单位应积极配合外部审计本门的审查工作，对于其提出的意见与不足，应根据审计报告进行切实可行，有针对地整改，这对于排查工作问题，提升本单位工作水平，具有积极意义。随着政务公开以来，权利越来越暴露于阳光之下，行政事业单位应拓宽公众的投诉渠道，提供可靠的平台来接受公众的监督，通过公众意见的反馈来对自身工作加以正确审视与评估。

（六）做好风险防控工作

对于风险的防控在新时代新形势下尤为重要，行政事业单位也不例外，其内部控制工作也应注重风险强化措施。第一，应紧随潮流，以财务管理为核心，加快业财融合的步伐，对本单位的业务管理工作全面进行调整，使财务工作与业务工作紧密对接，有效协调，提升事业单位对于风险的防控能力。业财融合离不开信息系统的大力支持，行政事业单位应注重大数据信息系统的建设，以信息化财务管理系统为基础，运用云计算等电子信息手段，真正实现业务部门与财务部门的无缝对接，提升跨部门之间的信息交流效率。第二，以管理风险和财务风险模型为依据，针对风险类别、等级和影响特点等进行识别，通过信息报告对风险实施可视化分析，满足决策工作需求。第三，风险评估的事后处理也同样重要。在确保风险评估科学性的前提下，有针对性地对风险点进行控制，通过规范财务管理工作来保障信息安全性，融合事前控制、事中控制和事后控制，提升单位的风险防控能力。

结语

综上所述，一个行政事业单位想要得到长期的发展，内部控制的重要性不言而喻。内部控制作为财务管理工作的核心，良好的内部控制体系可以使行政事业单位在有效提升资金运行效率的前提下，对权利进行一定程度上的规范和制约，有助于行政事业单位有效应对中央反腐倡廉对其提出的新要求。然而，由于实践环境的制约，我国行政事业单位的内部控制意识与制度都不健全，存在很多需要改进和学习的地方。为了实现行政事业的可持续发展，内部控制的科学、合理、有效性显得尤为重要，所以我国各个行政事业单位应摆正态度，加强内部控制意识，在实践中摸索前进，不断完善其内部控制制度，提升工作效率。有效合理的内部控制工作对于行政事业单位而言具有建设意义，有助于其适应新时代对行政机关提出的新型工作要求，帮助其更好地为社会，为人民服务，在一定程度上加快社会主义建设的步伐。