齐婉婉 柯 坚

（武汉大学环境法研究所，湖北武汉 430072）

0 引言

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，对于改善生态环境质量具有重要意义。2017 年9 月，中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《方案》），首次阐明构建以国家公园为代表的自然保护地体系的理念。2019年6月，中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》），从管理体制等方面为自然保护地体系建设搭建了更加明确的制度框架。同年10月，党的十九届四中全会从构建以国家公园为主体的自然保护地体系等方面入手，为提升国家生态文明治理能力做出指引。2020 年3 月，中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》设立专章对政府在环境治理中的责任予以强调。自然保护地具有重大的生态价值，政府对自然保护地进行规制是自然保护地建设的题中之义。自然保护地政府规制行为是指在自然保护地建设过程中，政府采取的禁止或限制自然保护地内相关主体从事对自然保护地生态环境造成影响的行为①参见《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。，对自然保护地建设有着不可或缺的作用。如何规范政府在自然保护地中的规制行为成为探索自然保护地治理体系现代化不可回避的现实命题。《意见》指出，政府应当根据各类自然保护地的功能定位，实行差别化管控。对国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。……