赵美荣 黄卫萍 王政武

（1.广西农业职业技术学院，广西 南宁 530007；2.《改革与战略》杂志社，广西 南宁 530022）

消除贫困是一个世界性难题，也是全人类的共同使命［1］。社会主义的本质决定了实现全民共同富裕是党领导经济社会发展的最终目的。实现绝对贫困脱贫和农村脱贫不是中国贫困治理的终极目标，也不等于2020年后中国贫困治理事业的终结［2］，而只是中国贫困治理伟大事业中的一个阶段。因此，2020年以后，由绝对贫困阶段进入到相对贫困阶段、由原来的以农村为重点转向统筹城乡贫困并重，全面、有序、高效地开创中国贫困治理新篇章必将成为中国贫困治理的新时代定位和使命。2020年11月底，尽管广西54个贫困县已经全部退出贫困县序列，全面完成了脱贫攻坚任务，但仍然存在部分脱贫地区产业发展基础不牢、公共服务质量不高、基础设施滞后、返贫致贫因素依然存在、部分脱贫人口综合能力偏低、城乡发展不均衡等问题，这意味着如何成功由绝对贫困转向相对贫困，提升全体农民的内生发展动力,推动乡村的可持续发展［3］，将是广西民生事业的重点和难点。解决这一问题，既是“十四五”时期广西经济社会发展的重要任务，又是提高广西治理体系和治理能力现代化、实现“建设壮美广西共圆复兴梦想”总目标的内在要求。

1 相对贫困的内涵

相对贫困与绝对贫困构成了贫困研究的两条主线和两种逻辑。理解相对贫困需要以绝对贫困作为基础和参照。通常来说，物质贫困构成了绝对贫困最重要的指标，即绝对贫困更多的是物质贫困，是个人或家庭的劳动收入和其他合法收入不能维持其或家庭成员衣食住行等基本的生存需要的一种状态。早在20世纪中期，英国经济学家彼得·汤森就已经从社会需求的角度提出了相对贫困的概念。在他看来，贫困不但包括收入或财富，而且体现在社会感知和认知方面，是包括收入、能力、权利以及自我认同方面的集合体，具有脆弱性、无发言权、社会排斥等社会层面的“相对剥夺感”［4］。20世纪70年代以后，学术界更加关注贫困的整体性、宏观性和系统性，其中阿马蒂亚·森把可行能力作为研究贫困问题的重要视角，主张在政治、经济、社会权利等方面赋予人更多、更充分的自由，并提出可行能力不足是导致个体贫困的重要原因。至此，学术界对贫困问题的研究视角呈现出多元化趋势，赋予贫困更丰富的内涵。综合国内外既有研究成果来看，相对贫困是一个动态性更强、维度更多元的贫困概念，它是包括物质、精神、权利、能力、自我认同等在内的集合体，这是经济社会发展水平跃升、人们收入水平提高和人的需求增加及其多元化等催生的必然结果，其正好印证了马斯洛提出的人的五种需求递进和上升的过程。

2 从绝对贫困到相对贫困的基本特征

2.1 相对贫困主体：从单一群体到多元群体

在绝对贫困阶段，广西的贫困主体是广大农民群体，特别是处于桂西大石山区、桂滇黔省际交界地区、革命老区、边境地区和少数民族聚居区的深度贫困地区的农民。2020年实现绝对贫困人口全部脱贫进入相对贫困阶段以后，随着新的贫困标准（即相对贫困标准）的重新制定，贫困人口的类型和基数将会进一步增加。可见，按照国家城乡一体化发展和统筹解决城乡贫困问题的战略部署，相对贫困人口主要由以下群体组成。一是目前已经脱贫的深度贫困户中的低收入群体或处于绝对贫困的边缘户。对于此类型群体，虽然他们已经实现现行脱贫标准下的绝对贫困脱贫，他们的收入水平略高于建档立卡户无法享受到扶贫政策的群体，但与全国或本地区水平相比，依然处于相对贫困状态，甚至会由于自身能力、防贫能力等因素的影响出现“返贫”。二是城乡老弱病残等特殊群体，即因年龄或其他原因丧失劳动力、无劳动力、弱劳动力或半劳动力等群体，这部分群体没有可行能力和可持续性的收入。三是城市的失业人员和“三无”（无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人）人员、最低生活保障人员等。四是进城打工的农民。这一类型的群体的总体收入虽然高于农民，但由于要承受比农村更高昂的生活成本、住房成本、交通成本、教育成本等，他们中的部分群体的实际生活水平可能会低于农民。五是城市中的低收入群体。这种类型的群体主要是指在农林牧渔业、住宿餐饮业、批发和零售业、居民服务和其他服务业、制造业和建筑业等低端劳动密集型行业就业的群体从事低端的劳动密集型的群体，包括刚毕业不久的大学生。

2.2 相对贫困标准：从物质贫困到多维贫困

相对贫困比绝对贫困具有更加丰富的内涵和更广的维度，绝对贫困主要聚焦于物质即生存需求的层次，而相对贫困主要关注的是比需求层次更高的发展层次甚至是享受层次，是在解决生存需求基础上的对教育、医疗、住房、安全、健康等权利的追求与满足，涉及经济、政治、社会等多个领域，更加注重自由度、政治性、平等性［5］。

2.3 相对贫困脱贫时间：有限性到无限性

由于绝对贫困主要以收入水平为衡量指标，其具有静态性，而相对贫困的内涵更加丰富，衡量的指标更加多元，具有很强的动态性。鉴于此，绝对贫困的脱贫期限是可以预期的，只要收入水平超越了绝对贫困线标准就实现了脱贫。但是，相对贫困的标准是不断变化和调整的，实现了某个标准线上的脱贫后又会制定新的贫困标准，如此反复。因此，相对贫困是没有期限和终点的，是一个不断变化和调整的过程。

2.4 致贫要素：从原生性到次生性

一般来说，绝对贫困的致贫因素比较单一，主要是受客观因素的影响，属于原生性致贫，如地理位置、资源禀赋、生态环境、产业基础等。由此造成的贫困一般通过异地搬迁、发展经济、生态补偿、提高社会保障水平等就可以解决。进入相对贫困阶段后，原有的造成绝对贫困的原生性因素已经基本解决，相对贫困主要是由诸如资产不足、社会保障程度不高、基本公共服务获得的不平等而不足以抵御疾病、自然灾害等社会风险而引致的转型性次生贫困，其致贫因素更加隐蔽且复杂［6］。

3 广西推进农村相对贫困治理的战略指引与制度保障

3.1 习近平总书记关于扶贫工作的重要论述为广西推进相对贫困治理提供了战略指引

3.1.1 坚持依靠发展解决相对贫困问题 截至2020年底，中国实现了近1亿贫困人口现行标准下全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困。中国的贫困治理实践表明，中国贫困治理成效的取得与党和国家坚持以发展作为贫困治理的主导方向是分不开的，正如2013年11月3日，习近平总书记在考察十八洞村时指出的：“发展是甩掉贫困帽子的总办法，贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子。”［7］因此，只有正确处理好发展与相对贫困治理的关系，坚持发展优先，不断优化经济发展环境，创新经济发展模式，增强经济发展动力和韧劲，保持经济的可持续发展，才能为相对贫困人口创造更多就业机会，提高相对贫困人口收入水平，增强防贫抗贫治贫能力。

3.1.2 要把扶志、扶智作为推进相对贫困治理的重要内容和手段 2015年9月9日，习近平总书记在《给“国培计划（二〇一四）”北师大贵州研修班参训教师的回信》中指出：“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”［8］摆脱贫困首要意义并不是物质上的脱贫，而是在于摆脱意识和思路的贫困，要从思想上淡化贫困意识。2015年2月13日，习近平总书记在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上的讲话中指出：“家有良田万顷，不如薄技在身。要加强老区贫困人口职业技能培训，授之以渔，使他们都能掌握一项就业本领。”［8］广西推进农村相对贫困治理，应以习近平总书记关于扶志、扶智、扶贫统筹推进的重要论述作为重要战略指引，打破原来的物质贫困的传统思路，把相对贫困治理的重点转向对贫困对象理念、技能等的培养和提高，由外部扶贫转向内生脱贫、自主防贫抗贫。

3.1.3 把政策稳定作为相对贫困治理的可靠保障2017年2月21日，习近平总书记在十八届中央政治局第三十九次集体学习时的讲话强调：“脱贫攻坚期内扶贫政策要保持稳定，贫困县、贫困村、贫困人口退出后，相关政策要保持一段时间。驻村帮扶、东西部协作扶贫、定点扶贫等政策要继续执行。同时，要针对特困地区、特困群体和贫困村，研究制定特殊的政策措施，必要时采取一些超常规的办法推动脱贫。对此，中央有关部门要给予支持。”［8］

2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调:“要保持脱贫攻坚政策稳定，对退出的贫困县、贫困村、贫困人口，要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程。过渡期内，要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，主要政策措施不能急刹车，驻村工作队不能撤。”［9］这就是说，党和政府实施的解决贫困问题的政策不会因为全国脱贫攻坚整体目标的实现、绝对贫困的消除而终止，而是在一定时期内保持相对稳定，保持政策的连续性［10］和有关扶贫政策之间的衔接。鉴于此，广西推进农村相对贫困治理并不会因为全区全部贫困县脱帽和绝对贫困的消除而失去原来扶贫政策的支持。

3.1.4 把精准作为相对贫困治理的重要原则 2018年2月12日，习近平总书记在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话中指出：“坚持精准方略，提高脱贫实效。脱贫攻坚，精准是要义。必须坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准等‘六个精准’，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题，不搞大水漫灌，不搞手榴弹炸跳蚤，因村因户因人施策，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，扶贫扶到点上扶到根上。”［8］实践证明，精准扶贫的思想方法与工作方法，在我国打赢脱贫攻坚战中发挥了极其重要的作用。这也是广西推进农村相对贫困治理必须坚持的重要原则和方法，必须坚持一切从实际出发，以更加明确的目标、更加有效的政策和更加扎实的行动量身定做、靶向治疗、对症下药，确保广西推进农村相对贫困治理取得更大成效。

3.2 广西脱贫攻坚的机制建设为广西推进农村相对贫困治理提供了制度保障

打赢脱贫攻坚战，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措。在脱贫攻坚期间，广西壮族自治区党委、政府全面履行“省负总责”的基本要求，作出了《关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》，印发了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施意见》，配套出台了涵盖大数据平台建设、资产收益扶贫、社会力量参与脱贫攻坚、教育帮扶、精准脱贫摘帽认定与激励等20项脱贫攻坚配套政策，形成了“1+20+N”扶贫政策体系，积极探索“数字化支撑的广西精准扶贫网格化管理模式”。其中，《关于坚决打赢疫情防控阻击战保障决胜脱贫攻坚若干措施》明确了产业、就业等7个方面17条“硬核”措施，成立疫情分析应对工作专班，定期开展调度，有效化解疫情对脱贫攻坚的不利影响。《自治区扶贫开发领导小组转发国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见的通知》等文件，明确了边缘户和脱贫监测户的认定标准、认定程序、帮扶措施等，为常态化做好相关防贫工作提供了遵循。《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》明确脱贫攻坚新增资金、项目、举措向深度贫困地区倾斜。《广西巩固脱贫成果精准防贫实施办法》建立了“线上线下排查、精准识别认定、开单施策帮扶、动态监测管理”的防贫监测和帮扶机制。《2020年社会救助兜底脱贫行动实施方案》明确了2020年农村低保标准，持续开展“农村低保专项治理”活动，确保“应兜尽兜、应保尽保”。《广西脱贫攻坚(乡村振兴)工作队选派管理办法》，细化出勤在岗等管理标准，落实工作纪实，严格考勤登记，执行定期汇报交流制度。《脱贫攻坚教育帮扶实施方案》《教育精准脱贫专项行动实施方案》等文件，在全区建档立卡贫困家庭学生中实施教育精准脱贫专项行动；不断健全控辍保学工作机制，确保适龄儿童少年不因贫、因工作不到位而失学辍学；让在初中阶段辍学的贫困家庭子女免费接受职业教育培训，帮助他们掌握一技之长，最大程度避免贫困现象代际传递。

4 脱贫攻坚为广西推进农村相对贫困治理提供了宝贵经验和有利条件

4.1 精准识贫：为识别相对贫困人口提供了方法借鉴

广西壮族自治区党委、政府根据扶贫开发工作“六个精准”要求，设计了一套涵盖农户人口、耕地、住房等内容的识贫指标体系，并组织有关人员进村入户开展精准识贫庞大系统工程，落实“谁调查、谁登记、谁审核、谁负责”工作制度，确保识贫工作全程公开透明、公平公正、扶贫对象精准，从而有效地解决了“扶持谁”的难题。在精准退出过程中，广西制定了退出程序和机制。在退出程序上，对贫困户脱贫实行户主与验收工作队员、帮扶责任人双方签名确认的“双认定”，力求脱贫成效得到群众认可，防止“被脱贫”。在精准识贫过程中，强化数据核查，对全部农户的房产、车辆、经商办企业等进行财产检索，科学核定农户年人均可支配收入，同时与公安部门的相关数据进行比对，按照“识贫指标体系”对所有农户进行评分。对符合“八个一票否决”条件的入户农户进行认真核准与清理，切实做到有进有出、动态管理。在退出机制上，建立脱贫摘帽激励机制和考核机制，健全精准退出机制，严格执行脱贫摘帽标准及贫困退出程序，实施梯队滚动摘帽管理，细化落实脱贫“双认定”工作。对于贫困村、贫困县的脱贫摘帽，采用脱贫实绩为主的分类考核，实行扶贫工作“一票否决”，并参照国家考核的有关做法，聘请高校、科研院所对市县扶贫开发成效进行“第三方评估”，确保脱贫成效真实可靠。完善脱贫摘帽认定台账，确保脱贫成效得到群众认可，经得起实践和历史检验。坚持“脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶”原则，落实后续跟踪与扶持政策，加强对建档立卡贫困户的信息管理，建立跟踪监测和返贫风险预警机制，确保从严稳定脱贫。

4.2 基础设施建设：夯实了相对贫困治理的硬件基础

广西壮族自治区党委、政府把改善贫困地区基础设施作为头等大事来抓，结合实施乡村振兴战略，以“大会战”形式推进贫困地区路、水、电、网及公共服务等基础设施建设。对此，广西以全区屯级道路、农村饮水安全巩固提升工程、电网建设、通信网络等脱贫攻坚基础设施项目建设为重点，着力改善农村特别是贫困地区农村的基础设施难题。一是加强危旧房改造，解决贫困住房安全问题。自治区党委、政府规定：完成建档立卡贫困户等4类重点对象危房改造任务，将农村危房改造指标和资金安排向深度贫困地区倾斜，并提高了贫困户农村危房改造补助水平，全区累计完成危房改造172.6万户［11］。二是打好饮水安全战役。重点是打好贫困人口饮水安全歼灭战和大石山区农村饮水安全巩固提升工程建设大会战，全面解决贫困群众饮水安全问题。截至2019年底，全区饮水安全战役项目完成总投资21.05亿元，巩固提升受益人口177万人，占目标任务的134%，实现了全面解决建档立卡贫困人口饮水安全问题的目标：全区共建成农村集中供水工程5万余处，全区农村集中供水率、自来水普及率分别达到87.7%、84.5%，与2015年相比，分别提高了10.1%和12.3%［12］。三是自治区发展改革委、扶贫办联合出台了《关于加快推进屯级道路等四类脱贫攻坚项目建设的实施意见》，打好村屯道路建设攻坚战，持续抓好贫困地区“四好农村路”建设，加快建成外通内联、通村畅乡、客车到村、安全便捷的交通运输网络。四是打好电力改造和网络宽带建设攻坚战，让贫困群众用得起电、用得好宽带。全区农村电网供电可靠率、综合电压合格率、户均容量分别由2013年的99.19%、97.54%、1.15千伏安提升至2019年的99.803%、98.35%、2.01千伏安，达到国家新一轮农网改造目标，实现贫困户100%通生活用电、贫困村100%通动力电。五是推进网络扶贫和数字乡村建设。截至2020年9月底，广西4G基站规模达17.6万个，全区20户以上自然村4G网络覆盖率达99.1%，全部自然村覆盖率为96.2%。2020年底，全区建成5G基站超2万个，5G套餐用户预计将突破1000万，实现14个设区市主城区连续覆盖、县市区重点覆盖［13］。

4.3 产业扶贫：增强了相对贫困治理的保障力

自治区党委、政府立足区情，坚持“全面性、关键性、实用性、市场化、帮扶主体多元化”的原则，先后制定出台了40多份产业扶贫政策文件，涵盖了特色产业以奖代补、新型农业经营主体培育、科技推广服务、农产品产销对接、农村电子商务等多方面；制定了《全区有扶贫任务县（市、区）特色产业目录和认定标准》，遴选出了78个扶贫产业，每个县确定了“5+2”特色产业，每个贫困村选定了“3+1”特色产业，形成了“县有扶贫支柱产业、村有扶贫主导产业、户有增收致富项目”的产业发展新格局，县级“5+2”特色产业、贫困村“3+1”特色产业覆盖率分别达到92.9%、90%以上［14］；2016—2019年，全区已脱贫的445万人中，主要通过产业帮扶措施实现增收脱贫的占83.2%［15］。广西贫困地区立足自身区位特点和资源禀赋，宜农则农、宜林则林、宜商则商、宜游则游，逐步探索出各具特色的扶贫产业发展道路。百色市发展芒果扶贫产业、龙胜县发展旅游扶贫产业、凌云县发展油茶扶贫产业、都安瑶族自治县发展“贷牛还牛”扶贫产业、龙州县发展食用菌扶贫产业等，创造了一批产业扶贫新模式新典型，建立了一批产业扶贫示范基地，创建了一批现代特色农业示范园区，争创了一批特色农产品优势区，培育了一批有影响力的农业品牌。2019年，全区贫困村村集体经济年收入达4万元的已有4844个，基本消灭产业“空壳村”。［14］

4.4 教育扶贫：形成了相对贫困治理的智力支撑

为推动教育扶贫与乡村振兴战略和精准扶贫实现无缝对接［16］，自治区政府出台了《脱贫攻坚教育帮扶实施方案》《教育精准脱贫专项行动实施方案》等文件，全面贯彻落实中央的决策部署，在全区建档立卡贫困家庭学生中实施教育精准脱贫专项行动；不断健全控辍保学工作机制，确保适龄儿童少年不因贫、因工作不到位而失学辍学；让在初中阶段辍学的贫困家庭子女免费接受教育。截至2020年5月22日，全区辍学人数为1803人；6月17日，全区建档立卡贫困家庭辍学学生全部清零。2019年新建和完善乡村义务教育学校4406所，其中乡镇寄宿制学校694所、乡村小规模学校（含教学点）2228所、其他薄弱学校1484所。新建学校137所，其中易地扶贫搬迁安置点新建学校80所。为补充乡村教师力量，截至2020年8月底，全区已补充义务教育教师3.4万名，全区106个有扶贫开发任务的县，义务教育教师缺额率全部下降至5%以内［17］。

4.5 医疗扶贫：提升了相对贫困人口的抗贫能力

为大力提高乡村的医疗水平［18］，自治区党委、政府全面落实贫困人口基本医保、大病保险、医疗救助等政策，率先在全国成功推进“县乡医疗卫生服务一体化改革”，促进医疗卫生资源下沉，破解贫困地区缺医少药难题，有效减少因病致贫返贫现象。广西在实施健康扶贫工程的主要做法是：通过开展大病集中救治一批、做实做细慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批，提升贫困地区医疗卫生服务能力，实施“县乡医疗卫生服务一体化改革”等措施筑牢广西医疗扶贫基础，最大程度消除因病致贫、因病返贫的土壤。目前，全区全面落实贫困人口基本医保、大病保险、医疗救助等政策，贫困人口基本医保参保率100%，455.42万贫困人口得到家庭医生签约全覆盖。广西建立了基本医保、大病保险、二次报销、医疗救助、财政补助5道保障线，落实“198”兜底保障政策。截至2020年4月底，广西符合参保条件的建档立卡贫困人口635.14万，均全部实现基本医疗保险、大病保险、医疗救助全覆盖，建档立卡贫困人口参保率达到100%。全区县域内定点医疗机构现基本实现“一站式”和“一单制”结算，贫困人口住院实际报销比例达到90.92%，门诊特殊慢性病治疗费用实际报销比例达到80%，全区建档立卡贫困人口办理门诊特殊慢性病卡人数达63.56万人，全区符合条件的建档立卡贫困人口基本实现慢性病卡“应办尽办”，全区因病致贫返贫情况得到有效缓解［19］。全区因病致贫、因病返贫的贫困户数已从2016年底的18.52万户减少至2019年底的约10.46万户，下降了43.52%，因病致贫返贫现象得到了明显遏制。