武晓燕

中共阜阳市颍东区委党校教务室，安徽阜阳，236000

1 问题提出与相关文献

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视营商环境建设。习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上发表重要讲话,强调“要降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上强调“营商环境就是生产力”。如何优化营商环境正受到各级党委政府的高度关注。我国于2020年1月1日起施行《优化营商环境条例》，以制度化方式推动国内营商环境建设。为建设更高水平开放型经济新体制，推动经济高质量发展，中国高度关注世界银行营商环境报告对我国营商环境的评价，并以相关指标排名来衡量国内营商环境的发展水平[1]。《2020年世界纳税报告》于2019年11月27日由世界银行与普华永道联合发布[2]。该报告显示，中国税收营商环境持续改善，“纳税次数”“纳税时间”“总税收和缴费率”和“报税后流程指数”指标稳中有进。

近年来，通过推进“互联网+”行动计划、开展大数据发展行动，新技术在税收领域的应用越来越广泛，为优化税收营商环境提供更多可能。虽然我国税收营商环境比过去已有不少改善，但我国税收营商环境还存在一些突出的问题和短板，与国际先进水平相比还有较大差距，有的问题还停留在“建制”和“摸索”阶段。如张威[3]认为我国营商环境方面存在临时性、应急性制定政策问题；有的地方貌似打通了税收营商环境“梗阻”，实际上“毛细血管”依然堵塞。熊梦玥[4]认为我国纳税服务缺乏针对性。因此，如何基于大数据背景监控分析税收营商环境，如何以大数据治理能力推动税收营商环境优化提升，是一个值得深入思考和探索的问题。

就以上问题，目前国内研究学者王绍乐等[5]通过测度中国税务营商环境时发现，世界银行选择的指标涉及范围有限，不足以体现税收治理对营商环境的全面影响，为此，需要从客观环境和主观角度建立包括税收法治、税收征管效率、纳税成本和税收满意度的4个一级指标、31个二级指标的指标体系，并分析它们之间互相联系、互相影响的关系。税务总局孙玉山等[6]从优化营商环境的理论的角度对税收营商环境有关数据化的功能进行了论述，认为“纳税服务”数据化是打造良好税务营商环境的有力支撑。以上文献研究能够看出，税收营商环境作为营商环境的重要组成部分，受到国内外的广泛关注。但目前国内对大数据应用于税收营商环境的监管、评价和促进功能的研究不多。故本文将结合税务部门优化税收营商环境的实践与思考，从运用大数据监控分析税收营商环境变化的角度，探讨运用大数据监管税收营商环境的现状以及它对实时优化提升税收营商环境的作用，期望为优化我国税收营商环境工作找到新的理念、路径和方法。

2 税收营商环境监控目前存在的问题

2.1 当前国内税收营商环境的状况

《营商环境报告》(以下简称《报告》)是世界银行的Doing Business小组对全球营商环境进行测评的结果，该报告从2019年起将涵盖的133个经济体扩充至190个经济体。报告涵盖了10个评价指标、1个观察指标。其运营评价指标包括企业(尤其中小企业)设立与运营的环境制度、营商的便捷度、公允性与成本状况等；纳税评价指标包纳税次数、纳税时间、总税收和缴费率、报税后流程指数等。

依据2018—2020年《报告》显示，我国税收营商环境状况不断改善,中国全球纳税排名从2018年的78 名上升到2020年的31名。中国的2020年“纳税指标”排名比上年提升9位，现排在105位，排名连续上升。“纳税时间”从上年报告的142小时缩短为138小时；“总税收和缴费率”由64.0%降低为59.2%；“纳税次数”和“报税后流程指数”分别为7次和50分，保持稳定[7]。

图1 2018—2020年营商环境排名情况

2.2 基于大数据治理税收营商环境的落实情况

立足于中国国情，在借鉴世界银行指标的基础上，中国特色营商环境评价指标体系从2018年起初步构建，增加了从企业开办到破产注销的企业全生命周期、城市投资吸引力和城市高质量发展3个维度，已在全国22个城市开展了试评价。依据《中国营商环境报告(2019)》显示：目前基于对政务办事大厅进行实地调研，第一手的营商环境建设情况反映出有超过75%的市场主体认为，办理业务更加方便快捷；80%的市场主体认为，商事制度改革减少了与政府打交道的时间；64%的市场主体认为，商事制度改革减少了与政府打交道的费用；60%的市场主体认为，商事制度改革对其经营具有积极影响[8]。但2019年6—8月，税务总局委托第三方开展了2019年全国税务系统纳税人满意度专项调查，发现税收营商环境存在电子税务局系统运行不稳定、优化注销成效未充分体现、第三方服务商管理不规范和发票需求把握不精准等问题尚未得到解决。

3 基于大数据开展税收营商环境监控所面临的困境

3.1 数据采集问题

目前营商环境评价方式不涉及数据的采集与管理问题，大多数环境监控部门对数据采集与治理重视不够。在数据采集方面缺乏跨部门的统一数据的采集与调取标准，政府各部门之间、部门内部之间存在工作协调度不够，引起的“条块分割”“信息孤岛”问题仍然比较突出。同时，数据采集的渠道单一，数据来源不足，还存在多头采集、重复采集等问题。

3.2 数据管理与监控问题

数据质量管理是税收大数据治理的核心内容。在信息系统建设和运行实践中，由于对数据质量的重视程度不高、数据质量把控不严，导致数据错、重、漏现象频现；这给后期的数据处理和应用带来前置障碍，也给监管税收营商环境带来困难。数据管控程度不高，重数据应用，轻数据管控，尤其是忽视数据治理体系中的管理机制、控制能力以及安全与隐私保护等，制约了税务数据的价值挖掘。

3.3 问卷调查的设计、实施和监管问题

无论是世界银行指标评价还是税务系统正在进行的纳税人满意度评价，都主要以问卷调查方式开展。问卷调查方式是重要的统计学方法，但在大数据时代的背景之下，应该更加提倡数据指导决策的方式。基于大数据的决策活动需要充分的数据信息储备，以此保证决策活动的质量和效果[9]。同时，问卷调查方式也存在客观性不足的缺陷，容易造成“一丑遮百俊”现象。有的问卷调查周期较长，不能快速捕捉税收营商环境变化，还面临着数据源较少、样本不足等问题。为适应国税地税征管体制改革后不断完善税收治理体系的需要，目前我国税收营商环境评价指标体系日渐完善，与世界银行营商环境调查指标体系相互印证、相互促进。但仍存在不足，比如对税源管理程序、税务审计稽查时间、税务争端解决时效等一些重要方面，考量指标不多；政策措施成效监管方面的指标还不够，不能全方位评价税收营商环境等。

3.4 监管服务落实和考核问题

当制度完成了建立，地方数据得到了共享，软件系统已上线运行，就可以实现制度与系统的运营。若缺乏服务成效考核评价机制，运营过程必将问题频发。如一些服务纠纷中工作人员的不敢担责，部分政策制定本身考虑不够周全以及工作环节和职能转换的交接过程会发生的细微“梗阻”等都会导致结果不尽人意。这就需要一套系统、一个平台来监控服务效果，找出问题之所在，迅速加以解决。一些政策制定时，面对的是普遍性问题，可企业在实际运营过程中遇到的问题千差万别，政策成效需要有可靠的方法去考量。

4 解决税收营商环境监控困境的路径和方法

从税收治理角度看，大数据时代的到来，为税收治理体系和治理能力现代化建设带来了新的挑战，同时也为税收治理现代化提供了新思维、新路径。基于大数据的税收治理，是针对传统碎片化治理模式而产生的一种全新的系统性治理模式。基于大数据的税收营商环境监控分析，是税收治理的一部分，目的是通过监控分析，实时感知纳税人痛点堵点和税收营商环境的短板所在，提高公共服务产品设计与供给的前瞻性、针对性和有效性，从而找到优化提升税收营商环境的精准路径。

4.1 优化监控流程的路径

4.1.1 增强数据应用和科学决策的意识

树立大数据理念、运用大数据思维；增强靠数据决策，提高数据治税意识；围绕数据的使用，建立统一的数据标准规范、管理机制和流程，保证数据质量，提高数据管控水平。同时注意对监管税收营商环境所需数据的采集、分析和预测，立足大数据进行客观分析与判断，建立“搜集数据-量化分析-找出关联关系-提出优化提升方案”的决策流程，以规范的流程保证预测决策的科学性。

4.1.2 积极实现多元化主体参与治理

在税收治理体系和治理能力现代化进程中，需要多元治理主体参与，沿着平行、协商式的治理方向开展工作，让治理成效全民共享。积极探索政府与社会、税务机关与企业或自然人之间的合作通道和机制，努力发挥企业、社会公众的参与作用，构建党委领导、政府负责、部门联动、企业参与、公众支持的新型税收治理格局。明确政府数据共建共享共治的主体、内容、时限、机制、程序和途径，从制度层面连接和整合政府各部门和各层级之间的信息孤岛，推动治理模式进步。

4.1.3 建立合理的决策实施反馈机制

应用大数据跟踪、监控各项优化税收营商环境政策措施的实施，从办理流程、政策便利度、成本负担、满意度等方面，对措施落实的质量和效益进行多维度评估。建立反馈机制，根据决策执行情况、纳税人诉求、政策环境，及时调整政策方向、内容、力度，以便决策调优，形成PDCA改进模式(即戴明循环，计划plan—执行do—检查check—处理action)，持续优化税收营商环境，向纳税人、缴费人提供更合理有效的税务公共服务。

4.2 提升监控成效的方法

4.2.1 办税行为数据化

数据部门提供给业务部门的数据和业务概念之间往往不能很好地匹配，数据部门和业务部门在讲到数据口径时大都需要个人经验，有的时候互不理解。这就要求业务和数据部门相互协作，建立共同的数据话语体系，用系统思维推动业务和数据相互融合。加强网上、掌上办税服务平台建设，优化完善电子税务局功能，为纳税人提供“足不出户”的线上办税缴费服务。开展网上部门间数据共享、数据交换行动，通过流程再造实现数据整合、流程优化，提升税收服务的效率和效能，为税收营商环境监控的分析工作提供第三方数据。通过办税行为数据化打通数据录入、数据管理和科学决策的通道，为借助大数据监控分析税收营商环境提供“源头活水”。

4.2.2 建立科学合理的税收营商环境监控评价指标

参照世界银行营商环境评价标准、国家和省级政府营商环境评价指标体系以及税务总局纳税人满意度调查结果，科学构建与完善税收营商环境监控分析指标体系，将目前纳税人满意度调查结果以一定的权值纳入税收营商环境评价体系。运用“互联网+监管”思维，增加运用大数据监管税收营商环境的指标。如企业开办环节的“发票核定审批时间”指标；“报税后流程”环节的“获得增值税留抵退税时间”“稽查时间”等指标。总体来说，指标设计要围绕企业纳税的各个环节，采取客观计算和主观评价相结合的方式，重点考察企业在整个营商活动中的便利度和满意度，即企业在办理业务时应达到减少环节、减少材料、压缩时间、降低成本和提高服务质量等要求。

4.2.3 建构大数据税收营商环境平台

汇聚税务系统内部数据、外部政府部门数据、网上数据等税收工作相关的数据，共建共享税收营商环境监控数据平台。根据不同情况设定税收营商环境监控评价指标预警的范围。当数据信息进入智能化的数据监控分析平台时，可以自动计算营商环境得分值，识别是否达到预警值；平台数值一旦超过预警值，系统自动发出提示，使税务机关可以更准确有效的识别营商环境短板和不足，提高优化税收营商环境政策措施的针对性，打通税收营商环境体系的“毛细血管”，直通病灶，实现大数据的实时监控和及时反馈，实现智能管理。监控平台依托互联网、大数据、云计算等技术，面向政府部门、企业、社会公众提供大数据服务，政府部门通过查询平台数据发现自身营商环境水平的高低，市场主体和社会公众通过查询平台数据了解各地营商环境状况，决定未来投资和发展方向。平台建设要求以问题为导向，通过监控分析平台的结果，不断优化平台功能供给，让数据增值利用，让税收服务更加符合企业和社会公众体验和需求，持续优化税收营商环境。

4.2.4 做好数据安全与维护工作

落实《国家安全法》《网络安全法》等法律法规要求，从源头防范化解数据安全风险，针对税收营商环境监控所需的数据采集、处理、交换等环节，加强各环节安全管理。对涉及企业和个人隐私数据，重点加强安全管控。完善数据共享和开放工作细则，把数据安全放在首要位置，按照“谁主管、谁提供、谁负责”的原则，保证数据及时更新，保持数据的完整性、时效性、准确性、可用性。探索把大数据税收营商环境监控和区块链技术应用结合起来，纳税人提交涉税申请后，智能合约自动执行，禁止人为干预流程运转，防止出现数据篡改，可以节约成本、提升效率、增强数据安全性。

5 结 语

我国正在深入推进税务领域“放管服”改革，打造市场化法治化国际化营商环境。此时，探索优化税收营商环境的新路径、新方法显得更有价值。本文针对我国税收营商环境监控所面临的问题及困境，提出要增强运用数据进行科学决策的意识，建立评价指标体系，建构监控平台智能管理税收营商环境，可以更好落实党中央、国务院关于优化营商环境的重大决策部署，为更好服务市场主体发展、提高社会满意度提供有益探索。