杨鹏五

近日，有媒体报道某行政机关负责人（以下简称“官员”）在中国庭审公开网的庭审直播中，就行政诉讼原告是否构成工伤发表意见，属于就“实质性解决行政争议”发表的意见。官员“出庭出声”及“发表实质性意见”一时成为媒体热议，那么，“出庭并出声”应当成为官员出庭应诉的亮点吗？官员在出庭应诉中，应当如何发表意见？

“出庭并出声”是官员的法定职责

我们先了解官员出庭应诉制度的法律渊源。

我国的“行政机关负责人出庭应诉制度”即“官员出庭应诉制度”始建立于2014年修订的行政诉讼法，该法第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”2017年再次修订的行政诉讼法沿袭了这一制度。简单来说，法律要求官员不仅要应诉，还要出庭应诉，出庭应诉时要说话，要发表意见，不能让“民告官”却只见到哑巴“官”。

但是官员应当如何出庭应诉？官员出庭应诉的相关程序、出庭的相关义务、出庭应诉效果保障等，2014年施行的行政诉讼法没有进行细化规定。

2016年发布的《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》第四条规定：“被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”

2020年7月1日施行的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第四条，明确规定了行政机关负责人应当出庭的情形，即“对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉”。该法条第二款还规定，如果“被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的”，人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉。

该司法解释第十一条还规定，诉讼参与人应当依法行使诉讼权利，履行诉讼义务。行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中，应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明。行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。

媒体报道的上述案件属于工伤认定行政确认案件，从报道的案情来看，属于官员不必须出庭的情况。官员不必须出庭也出了庭，虽然也表达了官员的勤政，但是这并不应成为亮点而过多褒扬。

官员出庭应诉应表达平等观念

官员出庭应诉之所以成为一种热议现象，是因为在这种现象当中，官员不自觉地喜欢标榜自己，比如官员在庭审中表达行政机关在过去一年发生的行政行为司法维持率达到百分之多少，言下之意是自己负责的行政机关的执法水平高，或者在暗示法官此次被诉行政行为也应得到维持。从某种意义上来说，这是对“官员”对“权力”的一种标榜，是官员的一种自我感觉。

从行政诉讼法的角度来看，原告与被告的诉讼地位是平等的，既然是平等的，官员在法庭上就不应像自己在官场上一样，处处要显出高人一等。

我们还发现，有一些官员在法庭上说着说着，就不自觉地趾高气扬起来，甚至有的官员说法庭今后应当如何处理此类案件，把法庭当成了自己在会场开会的感觉。官员在法庭上的这种行为是相当忌讳的，官员在法庭上发表意见，发表的是被告的意见，行政机关是法定被告，这个被告身份是永恒的，也就是说，在法庭上，行政机关永远是被告，这是由行政诉讼的特点来决定的。既然是永恒的被告，那么就应当按照行政诉讼法规定的当事人义务来履行被告责任，同时，由于官员代表的是被诉行政机关，官员还应当按照行政法规定的法定职责或者三定方案在法庭上履行法定职责。因此，官员在法庭上具有双重身份，不仅是当事人身份，还是行政管理法定职责在法庭上的延伸，这种法定职责在法庭上的履行也应当是平和的，甚至可以是谦卑的，是不应当趾高气扬和高人一等的。

从这个意义上来说，原告的“告官见官”制度的设立，并不是非要见到“官”本人，而是需要更负责任的人（官员）来履行法定职责。

其次，根据我国公务员法第六十条的规定，公务员在执行公务时，下级公务员应当服从上级公务员，因此，在法庭上的官员履行法定职责的权利和宽度深度都高于一般的出庭应诉工作人员。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》要求官员出庭时应当陈述意见，更多地陈述和关于证据、执法程序乃至于发表实质性意见，就是为了让行政争议能够得到更好的解决，让更负责任的人来解决行政争议。

因此，让具备一定领导职务的官员出庭应诉，让正职负责人或者至少是主管的副职负责人出庭应诉，来解决行政争议，是官员出庭制度设立的实质意义。

官员在庭审中担当诉讼参与人角色，发表意见既是其诉讼权利，也是其诉讼义务。就案件情况的陈述、答辩等方面发表意见，可以由出庭的一般行政机关工作人员进行，不必须由官员本人亲自发表，官员可以不履行这些方面的诉讼义务。

官员出庭应诉应发表实质性意见

官员在庭审中担当诉讼参与人角色，发表意见既是其诉讼权利，也是其诉讼义务。就案件情况的陈述、答辩等方面发表意见，可以由出庭的一般行政机关工作人员进行，不必须由官员本人亲自发表，官员可以不履行这些方面的诉讼义务。但是，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》要求官员对某些事项应“就实质性解决行政争议发表意见”，在我们讨论的工伤行政确认案件中，官员如果仅就原告是否符合工伤认定条件而发表的意见，显然不符合该司法解释对官员出庭应诉的要求。

我们认为，需实质性解决的行政争议一般情况下是指涉及重大公共利益、社会高度关注，或者房屋拆迁、土地征收等可能涉及群体性事件的行政争议，是需要官员对政府部门及机构进行调解、协调，促进案件从实质上得到彻底、有效、妥善解决的行政争议。工伤行政确认而产生的行政争议案件，一般情况下不必须动用协调政府部门或相关机构等救济途径来解决。因此，仅就是否符合工伤认定条件而发表的意见，不属于官员就实质性解决行政争议发表的意见，在此案中，也并不需要官员发表这方面的意见，因为是否符合工伤认定条件，这类对照法条和事实即可得出结论的意见，由出庭应诉的一般工作人员来陈述和发表就可以达到庭审效果。让官员在法庭上发表一般的意见，实在是不能表达行政机关的执法水平，甚至有哗众取宠之嫌。

从另一层次来理解“就实质性解决争议发表意见”，我们认为，官员出庭应诉制度的建立应是以解决行政争议为重要目标，但并不是每一类行政诉讼案件都属于重大、关注、群体类的行政争议，在法律规定官员“应当出庭”或者“可以出庭”的行政诉讼案件中，只要官员出庭，都应当就行政争议是否能够实质性解决而发表意见。需要厘清的是，官员发表的意见并不是因该意见属于庭审的争议焦点（比如是否构成工伤）而成为实质性意见，而是以官员发表的意见能否实质性解决行政争议为判断标准，官员在法庭上可以为自己的行政行为辩护或者辩解，也可以说明行政专业技术，最重要的是，官员发表的意见是否包含有对可能的情况下错误行政行为的承认、道歉和弥补的内容。只有这样把官民纠纷化解放在庭审的重要位置，才能进一步推进行政争议的实质性化解。

总的来说，官员出庭应诉时如何陈述和表达意见，不仅需要官员在庭审前对被诉行政行为认真准备和对待，还需要官员具备更高的法治水平和行政专业技术；从“为人民服务”角度理解官员出庭应诉，就是要求有水平的官员在法庭上不仅能够讲清楚事情，还要求官员能够为老百姓解决问题，这也是国家治理现代化对官员的要求，是法治政府建设的核心。有些官员由于不明白自己的出庭职责，在法庭上讲一些空洞的大道理，陈述一些一般和普通的意见，这是违反“为人民服务”的内涵的。