刘晓慧

(江苏财会职业学院，江苏 连云港 222061)

一、引言

城市是区域碳减排的研究对象与重要单元，也是实现全球碳减排的关键所在。 在当前国情下，人口是二氧化碳排放的主要来源，而承载人口最重要的单位是社区。 因此，建设低碳社区自然成为绿色发展与节能环保的重要抓手。 自2015年2 月《低碳社区试点建设指导意见》发布以来，国家发改委明确提出，截至2015年底要建设1000 个国家级低碳社区试点项目以及一批示范项目。 同年10 月，连云港市政府办公室下发《连云港市低碳城市建设工作方案》，该方案指出发展低碳经济、创建低碳城市是连云港市实现科学发展的必经之路，也是促进经济社会健康发展、实现产业转型升级的有效路径。

低碳经济的发展离不开政府预算与融资的支持。 当前，低碳领域的融资规模与实际发展所需资金量相差甚远，原因主要有两方面:第一，低碳经济发展尚处于起步阶段，民众对此还不熟悉，私人资本望而却步；第二，地方政府财力捉襟见肘。 20 世纪90年代兴起的一种新的公共治理模式——PPP模式，以其独特的优势在公共基础设施建设中发挥着重要的作用。 该治理模式整合公私部门资源，解决资金短缺难题，充分利用私营部门的先进管理经验与技术优势，促进经济协调可持续发展。 党的十八大以来，节能环保、循环经济是PPP 模式推广与探索的新兴领域，创新低碳社区的治理模式能够为环境治理带来更大的经济效益与社会效益。 因此，创新运用PPP 模式治理连云港低碳社区建设，并探索建设路径，是公共管理改革的现实选择。

二、低碳社区的内涵

在应对全球气候变暖、减少温室气体排放的背景下，低碳社区的概念应运而生。 根据《连云港市低碳城市建设工作方案》，低碳社区以可持续发展为理念，通过提高可再生能源利用水平，进行节能改造、设计，以及建设环境友好型基础设施，从而建立完善的社区治理模式，以减少社区的能源消耗和二氧化碳排放。 而低碳社区建设的关键在于减少碳排放。碳排放是指社区居民在日常生活中消耗能源所排放的二氧化碳，包括化石燃料燃烧所产生的直接排放与购电、购热生产所产生的间接排放。

三、连云港低碳社区发展现状调查分析

连云港位于江苏省东北部，是全国文明城市和国家卫生城市，设有三区三县，面积7615 平方千米，人口约460 万，主要的低碳节能项目有:生活垃圾焚烧发电项目、污水集中处理工程、城市污泥处置工程、尾水达标排放工程、建筑清洁能源热电联供关键技术等。 在2020年8 月，科研项目小组在10 个社区进行了问卷调查。 共发放500 份问卷，收回430份，有效问卷率达86%。 对收集到的数据进行了分析，结果如下:

(一)居民对低碳社区理念的了解途径调查

从表1 可以看出，互联网与社区专题宣传是传播低碳社区信息的主要途径。 这说明在日常生活中居民非常关注与低碳社区相关的新闻与信息。 同时可以发现，被调查者通过专业学习途径获悉低碳社区理念的占比较小，因此，应提倡政府多开展低碳社区相关专业学习。

表1 居民对低碳社区理念的了解途径

了解途径 人数 有效百分比/%互联网 214 49.77报纸杂志 70 16.28社区专题宣传 98 22.79户外公益广告 36 8.37专业学习 12 2.79合计 430 100.00

(二)居民对低碳社区建设态度的调查

从表2 可以看出，绝大多数被调查者是支持低碳社区建设的，这说明连云港市建设低碳社区是被大多数居民所接受的。 对低碳社区建设持无所谓态度的被调查者都是30 岁以下的年轻人，约占被抽样年轻人人数的33.33%，这对未来低碳社区建设造成了一定的阻碍。 由于年轻人更容易接受新鲜事物，相信这种阻碍也是能够被克服的。 而接受问卷调查的中老年人反而对低碳社区建设做出积极的响应，表明他们比年轻人容易接受该理念。

表2 不同年龄段居民对低碳社区建设的态度

态度 会积极响应 无所谓 影响自己，不愿改变 合计年龄＜30 岁 188 94 0 282 30 岁≤年龄＜45 岁 82 0 6 88 45 岁≤年龄＜60 岁 36 0 0 36年龄>60 岁 24 0 0 24合计 330 94 6 430

(三)居民对社区节能减排满意度的调查

从表3 可以看出，节能减排理念已被社区建设运用到多方面，例如交通系统、绿化带、低碳建材以及道路与照明等。其中，居民对绿化带的建设最为满意，对垃圾桶分类设施最不满意。 但对低碳建材、隔热设施等低碳减排设施完全不了解的居民占比20% 以上，说明社会对这些典型项目的推广宣传力度不够。

表3 居民对社区节能减排满意度 单位:%

项目 完全不了解 不满意 一般 满意 合计交通系统 17.4 19.5 43.1 20 100绿化带 6.6 4.2 31.3 57.9 100低碳建材 27.2 17.9 40.5 14.4 100道路与照明等低碳基础设施 13.3 7.2 50.8 28.7 100隔热设施 26.6 23.6 40.1 9.7 100分类垃圾桶 7.2 25.2 35.9 31.7 100社区规划布局 10.2 3.6 54.8 31.4 100

四、运用PPP 模式建设低碳社区的必要性与可行性分析

(一)运用PPP 模式建设低碳社区的必要性

1.政府财力捉襟见肘

受新冠疫情影响，当前世界经济低迷，我国经济增长放缓，虽然这种现象符合经济发展的客观规律，但给国家带来的挑战也是巨大的。 目前地方政府财力捉襟见肘，难以满足低碳社区建设的资金、人力、技术等方面的需求。 因此，政府应当激励社会资本进入低碳环保领域，充分利用其在投资、管理、技术等方面的优势，缓解地方政府的财政压力。

2.经济效益显著

PPP 模式的最大优势在于其具有“四两拨千斤” 的作用，即能够以较少的公共资本撬动更多的民间资本，从而激发潜在的投资意愿，带动绿色经济持续增长，提供更多的就业岗位，增加就业机会，解决失业难题，使劳动力市场更加繁荣。此外，在低碳社区建设中，PPP 项目的有序运行需要金融、法律、咨询等多个行业的紧密配合，这样有助于补齐短板，起到事半功倍的效果，促进相关行业共同发展。 由此可见，运用PPP 模式建设低碳社区带来的经济效益尤为显著。

3.扬长避短，各取所需

在市场经济背景下，公共部门与私营部门各有优势与劣势。 公共部门的优势在于制度健全、监督体系完整、信用高；劣势在于技术管理水平落后，经济效率低下。 私营部门的优势在于拥有雄厚的资金实力、先进的管理经验和成熟的技术。 采用PPP 模式建设低碳社区，能够让公私部门扬长避短，各取所长，在地方政府的监督与制度保障下，充分发挥私营部门在资金、效率等方面的优势，实现 “1＋1> 2” 的经济效应。

(二)运用PPP 模式建设低碳社区的可行性

维持公私合作伙伴关系的关键因素是利益分享。 在PPP 项目中，私人资本的目标是利润最大化，即项目必须给予其必要的回报，才可激发其投资持续性。 高质量地提供基础设施。 低碳社区建设作为一个商业项目，需让私人资本获取一定的回报，该合作方式更适合运用PPP 模式，与PPP 项目的建设理念非常契合。

当前，低碳社区的组织形式有两种:现有社区和新社区。现有社区可采用政府付费中的绩效付费方式来满足私人资本的回报需求，而新社区可通过用户付费方式来实现该目标。 与此同时，国家发改委在其发布的《低碳社区建设试点指南》中强调，要拓宽融资渠道，激励银行、证券、基金、信托以及保险机构等金融组织积极参与低碳社区的投资建设，带动低碳社区发展，制定PPP 低碳项目新融资模式的财税政策支持体系，支持低碳示范项目与试点项目的建设，形成 “社会参与、政府引导、市场运营” 的多元化投融资机制。 有鉴于此，建设低碳社区运用PPP 模式是可行的。

五、连云港低碳社区建设路径的探索

PPP 项目的主要参与者包括政府、私人部门、PPP 项目公司、咨询机构以及金融机构等。 具体组织架构见图1。

图1 低碳社区PPP 治理模式的组织机构

作为低碳社区PPP 项目的发起人，地方政府在建设低碳社区的过程中主要起到两个方面的作用。 第一，通过给予私人部门特许经营权以及提供项目资金与贷款担保，来保证项目顺利进行。 第二，通过制定财税优惠政策来扶持低盈利性的低碳社区项目，协调各部门、各行业通力合作，简化办事程序，采取一体化审批方式，提高行政效率，促进项目的持续发展。

低碳社区PPP 项目的直接投资者是私人部门。 一方面，政府部门通过招投标的方式选择合适的社会资本，由于低碳项目的特殊性，在选择伙伴时需谨慎，不仅需要考虑其资金实力，还需考虑其对低碳理念的认同性。 另一方面，社会资本与PPP 项目公司一般是通过股权协议形式相关联的，双方会就项目设计、实施、移交等阶段达成协议。

PPP 项目公司作为项目的实施者，由政府部门与民间组织共同组成，是PPP 治理模式组织机构的核心，在整个项目建设过程中扮演着多重角色。 它以协议或合同的方式，与金融机构、咨询公司、私人部门、政府部门等相关参与方形成紧密的合作关系，以保障项目的有序进行。

低碳社区项目资金的主要提供者是金融机构，其中以银行为主，例如国有银行、商业银行、国际金融机构等。 金融机构为项目所需的巨额资金需求提供了有力的保证，同时，金融机构本身所具有的高信誉，也为PPP 低碳社区项目提供了信用担保。 由此一来，可以吸引更多的社会资本参与进来。

咨询公司的职能主要是为项目公司提供政策咨询，例如财税、会计、法律等方面，这对选择合适的合作伙伴来说至关重要。 低碳PPP 项目包括项目识别、建设、运营、移交等多个阶段，每个阶段涉及的风险、资本结构、股权结构等问题都较为复杂，因此在整个项目生命周期内，咨询服务都显得很有必要。

六、政策建议

(一)建设低碳产业链，推动低碳社区试点与示范项目建设

连云港市低碳事业起步较晚，所以即使开发了一些低碳社区，也没有可以借鉴的项目经验。 因此，建设低碳产业链非常重要。 政府应投资新能源、新材料、节水节能、减排降污等一系列低碳产业，积极推进低碳社区试点与示范项目的建设，大力发展绿色经济、循环经济，提倡资源循环利用，宣传环保理念，让民众接受并从行动上响应低碳社区建设的号召。

(二)建立稳定的低碳社区PPP 项目回报机制，激励社会资本参与

由于低碳项目具有盈利性低、投资周期长、资金需求量大等特点，使得私人资本参与融资与建设的积极性不够。 因此，政府可通过创新低碳社区PPP 项目的盈利模式，建立长效回报机制，以激励社会资本参与。 比如，基于不同项目的特征，可采用政府付费、用户付费、可行性缺口补贴等方法来回收资金，通过资源组合开发、项目捆绑等盈利模式，延伸并拓展低碳产业链，提高低碳社区项目的盈利能力。

(三)优化PPP 低碳项目的财税政策支持体系，创造良好营商环境

政府的支持为低碳社区PPP 项目的建设提供了强有力的保障，政府应在已有的PPP 财税政策的基础上对其进行优化完善，制定针对低碳社区PPP 项目的具体财税政策，为社会资本的参与创造良好的营商环境。 例如，设立中国PPP 低碳融资发展基金、完善碳交易市场、实施PPP 低碳项目的投资进项退税政策等。

七、结语

综上所述，当前连云港市的低碳社区建设尚处于起步阶段，各方面依旧不成熟，运用PPP 模式探索性地寻找建设路径，具有一定的必要性与可行性。 通过构架低碳社区PPP 项目各方参与者的组织架构，能够有助于厘清各方职能，以更好地带动低碳经济的发展。