张先智

摘要：近年来，各地在完善基础设施过程中，广范采取PPP模式进行建设，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而更好的保证工程建设质量，还可以拉长资金支付时间节点，减轻政府财政压力。PPP项目一般投资较大，建设周期较长，项目建成后能否达到期望的成效是项目建设的核心问题，其中做好PPP项目概预算工作，可以有效的提高工程建设价值，使项目建成后充分发挥经济效益和社会效益，从而达到预期的成效。文章对PPP模式下项目实施阶段的工程概预算进行探讨，并提出一些相关建议。

关键词：PPP模式;工程概预算;PPP项目概预算管理

PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施建设中的一种项目运作模式，在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。由于PPP项目建设与传统公开招投标项目建设模式存在本质的区别，政府可能与社会投资方对PPP项目的认识存在一定差异，甚至在某些方面存在相互对立的观点，且各地PPP项目建设内容呈现多元化，目前总结的经验教训不统一，没有相对稳定、完整且具体的参考对象，给项目建设质量及项目投资效益带来了一定的挑战性。PPP项目建设的最终目的是创造长期稳定的经济效益，有效开展工程概预算管理是节约工程建设成本的重要手段，能够促使工程造价控制更加精准和精细，使项目实施能够更加的稳定、高效、安全、可控，从而提升工程建设价值和使用价值。

一、PPP模式下概预算的特点

PPP模式下，项目全生命周期涉及项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等阶段。项目执行阶段，是PPP项目资金支出最大的阶段，该阶段是项目实施的核心，政府方出资代表与社会资本投资方共同组建项目公司（SPV），以项目公司的名义共同作为項目业主负责PPP项目实施，由政府行业主管部门作为项目实施机构，监督项目实施。该阶段又分为项目建设期和项目运营期，根据以往经验，社会资本投资方往往是大型国有企业，若具备所实施PPP项目主体工程建设要求的相关建设资质，在项目建设期一般都会以项目“施工方”的身份出现在项目实施过程中，相当于社会资本投资方即作为项目业主之一又作为项目施工单位进行项目建设，而政府出资方代表作为项目业主之一与社会投资方在项目实施整个过程中以平等身份协商相关事宜，共同推进项目建设，在整个合作过程中，双方既互相支持，也相互博弈。

二、PPP模式下概预算工作出现的问题

以四川省某市某开发区PPP建设项目为例（四川某市国家产业技术开发区生态科技城项目，以下简称“生态科技城项目”），项目立项总投资约76.32亿元，其中：工程费用约55.36亿元，工程建设其它费用约15.52亿元（含土地费用12亿元），预备费约2.94亿元，建设期利息约2.5亿元。该项目包含公共管理与公共服务设施、道路与交通设施（含综合管廊）、公用设施项目、绿地与广场建设、安置房建设等 5 大类共56个子项目，项目执行阶段子项目建设工期为5年。

（一）工程可行性研究阶段估算出现的问题

该“生态科技城项目”属于城镇综合开发-园区开发项目，包括了道路、绿地、停车场等诸多市政基础设施和公共服务设施，具有强烈的公共产品属性，可研报告委托专业咨询机构编制完成。项目总投资较大，建设内容涉及多个基建类型，项目建设工期较长，征地拆迁较多较复杂，且整个建设过程可能存在国家政策调整、市场经济变化等不确定因素影响，项目可研编制投资估算较粗糙，同时，由于项目建设规模较大，前期反复论证、反复修改过程比较谨慎，在项目识别、项目准备、项目采购阶段总共所花时间较长，真正到了项目执行阶段，征地拆迁、用地供地、资金筹集等要素保障情况可能已经发生了一些变化，造成可研编制深度可能不满足实际建设需要，项目建成后是否能达到预期目标需进一步再深化研究

（二）设计阶段概算出现的问题

设计阶段分为方案设计、初步设计（或扩大初步设计）、施工图设计，由于PPP项目建设的特殊性，方案设计只是一个概念性的设计，只对项目建设范围、建设内容、子项目分布情况进行总体的规划描述，并没有每个子项目具体的设计方案，给子项目在初步设计阶段留下更多的设想空间;而初步设计则是对项目具体建设内容进行明确，是施工图设计及概预算编制的依据，若初步设计已定型，虽然施工图设计及施工图审查能起到修正初步设计、控制造价的作用，但也只是被动的造价控制，针对项目设计标准、材料选型、主要结构等相关功能参数是无法改变的。由于“生态科技城项目”是一个大的项目包，里面包含的56个子项目工程，均需分别进行初步设计（或扩大初步设计）、财评等工作，对于社会资本方而言，施工利润也是项目投资动机的一部份，因此，受施工利润的影响，子项目在设计阶段难免存在故意将利益向后输送的可能;对于政府方而言，资金投资效率则是考虑的重点，对工程项目的建设标准、设计意图应严格把关，选择科学合理的设计方案，做好项目造价控制。

（三）财评阶段预算出现的问题

财政投资评审区别于 PPP项目的财政承受能力评价，财政承受能力评价一般在PPP项目识别阶段完成，这时子项目还没有分别进行初步设计，项目整体概算非常粗造，相当于投资估算，而财政投资评审则是政府财政部门对PPP项目具体实施的每一个子项目工程进行预算评审。对于PPP项目而言，社会资本方在项目采购阶段中标后，其中的多数子项目工程由社会资本方下属的符合资质要求的施工企业总承包建设，子项目不再另外进行工程招投标，财评结果往往是签订施工合同、设计变更、经济签证、办理竣工结算及审计决算的重要依据。因此，PPP项目财政投资评审工作比传统公招项目要求更高、评审工作压力更大。财评质量的高低，对合理有效控制工程造价有着深远的意义。