【摘要】开发区土地再开发作为城市更新的组成部分，是助推城市走高质量发展之路的重要手段。本文根据开发区内土地区位及一次开发效果，将土地划分为“实开发”、“虚开发”、“伪开发”三类地区，划定部门协作、高效利用、远近结合的“3Ation”原则，提出“启，承，转，合”再开发规划策略，为三类地区提供具有针对性的差异化转型路径。

【关键词】开发区;土地再开发;差异化;策略

【中图分类号】TU984

【文献标识码】A

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

1、研究概述

目前，我国开发区土地建成度已超过70%，以开发区为载体的城市扩张方式有效加速了城镇化进程，“中国制造”推动中国经济迅猛发展。土地作为稀缺性资源，再开发作为城市空间结构调整、城市功能补给、城市风貌重塑的重要手段，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。

开发区土地再开发作为城市更新行动中的重要组成部分，在学界中已得到普遍共识。目前，对开发区土地再开发的研究主要集中在再开发方向、再开发动力机制、再开发模式等方面。王兴平（2011） 认为开发区再开发是城市再开发的一种，可根据开发区与主城之间的区位关系以及进程阶段确定再开发的路径;袁新国（2011） 从开发区再开发的动力机制方向出发，以开发区地段及一次开发效果进行划分，将开发区内土地划分为“实开发”、“虚开发”、“伪开发”三类地区，并研究总结不同地区的再开发途径;杨忠伟、陆媛（2014） 认为可根据既有的开发区土地分类引导，结合原权利人的诉求，采用多元利益合作再开发模式引导开发区转型。笔者在学者袁新国对开发区再开发分类的基础上，对分类地区的特征进行总结，通过“3 Ation”规划原则及行动准则的划定，提出“启，承，转，合”再开发规划策略，以期为开发区土地资源的高质量发展寻求突破口。

2、开发区土地再开发分类及特征

2.1再开发分类

开发区的初期选址多为城市老城区的近郊飞地，后期由于城市不断扩张建设连成一片。根据袁新国学者对开发区的地段及一次开发效果划分，可以将开发区土地划分“实开发”地区、“虚开发”地区、“伪开发”。“实开发”地区，是开发区优先启动区，受资金与政策支持，一次开发效果较好;“虚开发”地区，经历了启动区的迅速发展后，成为盲目圈地低效开发的地区;“伪开发”地区，规划中已属于开发区范围界限内，但仍处于待征收的状态，需要对该地区进行收储平整。

2.2  三类地区的再开发特征

三类地区的再开发特征有所区别，主要表现在用地分类、人口构成、空间结构、用地权属等方面。

3、“3 Ation”规划原则

“Ation”一词在英文中原为动名词的后缀名，发展至今其含义演化成为“原则、方法”。笔者提出城市开发区再开发的三个“Ation”原则，即部门协作（Department Cooperation）、高效利用（Efficient Utilization）、远近结合（Terms Combination）。

3.1 Department Cooperation——部门协作

（1）各政府部门紧密合作

城市开发区土地再开发项目的落成涉及到多个部门的共同参与，政出多门容易导致政策衔接不足，产业双轨的目标难以实现。因此再开发需要构建各职能部门紧密协作的管理机制，制定出于产业调整相匹配的规划政策，有效引导和控制产业转型调整、土地开发建设，在政策协调推动下从产业定位、规划布局、规划措施等方面衔接推动开发区转型，更好地实现经济增长方式转变的战略决策。

（2）各利益主體共同参与

国土空间规划体系作为城市建设重要的利益协调工具，是公共政策和社会福利调节手段之一。原权利人与公众同样具有城市建设主导的话语权，因此在更新主体上，再开发主体应该由单一的政府全权包揽向多元主体共同参与转变，把原权利人与公众纳入更新活动中，尊重转型改造规划发生作用的内在运行机制，充分考虑各利益主体的利益诉求，确保利用共享的多赢格局。

3.2 Efficient Utilization——高效利用

（1）整合资源构建产业链

开发区内产业类型多，彼此联系性差，分布零散且规模小，难以产生集聚效应。因此在产业调整的过程中，再开发需要注意整体统筹，利用现有的产业资源，对产业要素进行分类划定，划分出不同类型、不同等级的产业门类，确定再开发的产业方向，使不同类型的生产商构成产业上下游，形成一整套的特色产业链。

（2）建筑改造再利用

目前，我们的建筑仍处在“青壮年”时期，如何减少“青壮年”建筑非正常“死亡”是开发区土地再开发课题中极其重要的课题。对于不同使用程度及保留意义的建筑，可以通过“腾笼换鸟”、加建改建、建筑模数改造等多样化方式进行处理，延续建筑改造再利用的价值。

3.3 Terms Combination——远近结合

开发区向新城的转型应该视为可持续发展的一个阶段性成果，在发展构架上设立长期目标与短期目标，把经济、社会、文化、环境等诸多因素纳入到发展战略的衡量指标当中，把长期目标分解为多个短期目标逐一实现，形成近远期分期实施考核的良性机制。

4、“启承转合”土地再开发规划策略

4.1启：启动再开发框架，明确分区方向

首先，城市开发区的再开发需要充分尊重既有规划成果与现实条件，解读以往的历史发展历程，总结开发经验成效，分析当今遇到的现实瓶颈与挑战，重新进行合理的规划定位，设立可持续实现的分期目标与长远目标。其次，土地再开发的结构调整采用差异化方式，对不同类型的开发土地给予不同的关注度，能够兼顾市场与社会的双重选择。再次，将开发区土地划分为“实开发”、“虚开发”、“伪开发”三类地区，三类地区的角色定位各不相同，开发方向也极大的差异性。“实开发”地区是引领开发区发展的“城市强核”，需要与主城融合发展，塑造特色;“虚开发”地区承载着开发区的经济重任，需要功能提升，强化优势;“伪开发”地区是城乡交融地带，需要提高重视，同时加强生态保育，城市固边。差异化的更新方式使改造更具针对性与现实性，能够在利益复杂化的现实格局中高效地完成空间优化与更新的各项规划目标。

4.2承：承接外溢空间，遴选长短期产业

在产业布局规划上，“实开发”地区和“虚开发”地区都是开发区内集聚的产业空间，但由于所承载的产业功能不同，空间要素也具有差异性，因此再开发所涉及的产业空间调整需要强化空间要素分析，按照要素需求差异对产业对象进行重新分类研究 。以此作为产业布局调整的基本依据，区分长短期产业，把不同的产业对象分配到与其相适应的空间中去。

（1）长短期产业的划分

短期型产业为了能快速盘活存量土地，实现用地短期出让，建议布局产权明晰，周期短的产业;长期型产业是指适合城市产业长期发展的、有一定产业基础的、国家政策支持、投资量大的产业，包括优势产业、主导产业和支柱产业等。

（2）短期型产业与“实开发”地区的结合

基于产城互促的思想，开发区必须承接主城的外溢功能，“实开发”地区作为与主城衔接最为紧密、交流最为频繁的地区，该地区中一些占据重要地段且发展弹性空间很大的产业用地，如中心区核心地段，与主城衔接的边界和主干道周边地区，这些用地弹性变动大、受外界影响较多，建议采用弹性规划的操作手法，即灰色用地规划方法，将目标分解为两步走或三步走。在第一次产业布局时设置短期产业，目标在于吸引人气，拉动投资，为第二次产业转型做铺垫，土地使用年限限制在15-20年，第二次规划结合新城发展的基础和灰色用地的规划定位，对地块进行升级，引导后续发展。灰色用地规划过程的产业转变为第二产业用地转换为第三产业用地或非产业用地 （图2）。

（3）长期型产业与“虚开发”地区的结合

“虚开发”地区是开发区产业集聚的实体空间，产业用地的稳定性较强，适于长期型产业的培育。将产业要素进行重组，构建空间要素需求相似的产业协同集聚，同要素产业集中布置，实现资源的共享与土地集约利用，促进集聚特色产业做大做强;同时，加强产业链的培育，构建从研发到物流的自主做业流线，将产业链所涉及的企业布局在一条交通流线上，缩短企业彼此间的交通距离。

4.3转：转换分区功能，划分行动对策

城市开发区的土地再开发需要根据三类地区的空间特点明确区分再开发方向、方式、方法与内容，有针对性地提出改造方案推动开发区的转型。

（1）“实开发”地区

“实开发”地区的土地再开发地块主要集中在产城融合的交接地区、中心核心地段、轨道交通站点以及主要干道周边，再开发方向以功能型再开发与环境型再开发为主，功能的演变主要是退二进三、推三优三、退二进绿为主。成片开发适用于政府监管下的房开项目，零散地块的开发可以引导原权利人参与，因此对策以成片开发和零散开发为主。

1）成片开发

成片的土地再开发需要突显新城商务核心特色，注重城市公共环境品质的提升，可以选择开发容量整体平衡的方式实现开发量转移。即政府给出成片开发容量的总指标，开发商可选择非均衡的开发强度，将片区开发容量集中转移至局部地块，开發量被转移的地块可以开辟广场、公园等开放空间作为回馈，实现开发容量的整体平衡。

2）零散开发

对于零散地块的开发，笔者鼓励原权利人参与的企业自建商务楼宇模式，但在实际操作中基于土地经济成本和企业支付能力考虑，开发地块不宜过大，因此可以机动的弹性划分开发地块，依照开发需求将地块灵活出让，可独立开发也可合并开发，地块内部的分割可以通过城市支路或者步行通道的方式。

（2）“虚开发”地区

“虚开发”地区的土地再开发地段主要集中在主要干道周边、工业园区中心和产业需要做出调整的工业用地。再开发方向以效益型再开发为主，功能型再开发为辅，功能演变以退二优二为主，少量用地实现退二进三，基于这一地区的土地再开发以产业提升与转型为目标，无论是土地储备出让的一般程序还是原企业参与的自主更新模式，加大土地利用的集约程度是“虚开发”地区最重要的再开发手段。可采取的对策有：其一，盘活闲置土地，对逾期不开发建设或长期闲置的土地进行回收，并重新投放土地市场;其二，有效利用“隐形土地”，对产业园区内荒废的绿地督促企业扩大生产再建设，使其回归原本的产业功能;其三，建筑加建改建或多功能混合使用，提升工业用地的容积率，有效利用起原有建筑向空中拓展空间。

（3）“伪开发”地区

“伪开发”地区的土地再开发致力于基础设施建设的基础型再开发与支撑型再开发，除了加强村镇土地利用的管控外，生态保育与环境提升同样被视为该地区土地再开发的重点。

对于集体土地流转的一般模式，政府进行项目定位时要充分考虑“虚开发”的受众人群。政府主导下的“虚开发”地区的再开应以原权利人及可支付人群为基本出发点，从就业、居住、文化、支付能力等多方面考虑，推出面向大众的项目，并注重之后土地可持续利用的开发引导，如第一次规划将居民点用地转为廉租房用地，经过5-10年后根据规划需求转为酒店式公寓用地。

4.4合：联合多元利益，推进差异化更新

城市开发区的土地再开发涉及多个部门的衔接合作，除了在再开发程序上完善管理机制，加强衔接紧密度与工作时效性之外，多元利益合作再开发同样需要被纳入更新机制中。

当然，并不是所有的开发区再开发项目都适用于合作开发，只有符合合作博弈四要件的建设项目才能采用多元利益主体合作的开发模式。这四要件分别是：第一，开发主体间存在共同利益，合作是基于共赢的基本目标;第二，合作主体间地位自愿平等，受益共享，风险共担;第三，合作主体间建立信息透明的操作平台，彼此相互信任;第四，合作主体达成共识契约，形成明确的缔结条款 。四要件的准则限制了合作开发的基本门槛，因此不仅从再开发方向上划分“实开发”、“虚开发”、“伪开发”三类地区实现差异化更新，更要从利益主体是否具备合作开发的基本条件上区分实施主体对策，做到以人为本，因地制宜，充分利用。

参考文献：

[1]王兴平，袁新国，朱凯.开发区再开发路径研究——以南京高新区为例[J].现代城市研究，2011（5）：7-12.

[2]袁新国，王兴平，滕珊珊等.长三角开发区再开发模式探讨[J].城市规划学刊，2011（6）：77-84.

[3]杨忠伟，陆媛，华晔.分类指导下的开发区土地含作再开发模式研究[J].现代城市研究，2014（3）：57-63.

[4贺传皎，王旭，邹兵.由“产城互促”到“产城融合”——深圳市产业布局规划的思路与方法[J].城市规划学刊，2012（5）：31.

[5]王震.新城规划与建设中的土地利用弹性控制方法研究——以杭州湾新城为例[D].苏州科技学院硕士学位论文，2012.

[6]孙宁，杨忠伟.从“零和”至“正和”——博弈视角下城市公共空间合作开发要件研究[J].城市发展研究，2012（3）：110.

作者简介：

陆媛（1990-），女，壮族，广西南宁人，注册城乡规划师、注册咨询工程师，硕士研究生，南宁市城乡规划设计研究院有限公司，研究方向：城市规划与设计。