于秀琴，王怡萝，王 鑫

(山东工商学院 公共管理学院，山东 烟台 264005)

习近平总书记2013年指出，建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分,要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋。党的十九届四中全会指出,要完善陆海统筹的生态环境治理体系,健全海洋资源开发保护；同时指出要完善政府购买服务机制,培育发展各类社会治理主体。

D省海岸线长约3345公里，占全国海岸线的1/6，海岛589个、海湾约200多个，近年来，随着《依据D省海洋强省行动方案》的出台，各地区海洋产业项目发展速度明显提升，政府不断推进海事公共服务标准化建设，提升海事公共服务的效能。但是，由此涉及海事公共服务需求的区域、产业、人口较多,单靠政府提供缺口太大,急需政府购买。然而其不确定性和危险性大、专业能力强和技术性高等决定政府购买海事公共服务的特殊性理论指导不够,导致政府购买海事公共服务的动力不足,社会力量参与积极性不高,政府购买海事公共服务困境重重。为此,急需破解困境,完善政府购买海事公共服务的理论研究。

一、政府购买海事公共服务的边界

(一)海事公共服务的概述

1.海事公共服务的概念

海事公共服务就是指海事部门、企业等在履行职责中为了满足行政相对人需求所提供的公共物品的总称[1]，主要指国家、社会为沿海居民生产生活和海洋经济发展提供和创造条件。关于海事公共服务分类研究，张帅根据政府的职能体系进行划分，将海洋公共服务分为维护海洋战略权益、海洋经济结构调整、海洋公益服务、海洋安全救助服务、海洋科教文化建设[2]；李小强从海事公共服务对服务对象的影响程度和海事公共服务的具体措施上,将海事公共服务分为直接海事公共服务以及间接海事公共服务两类[3]；张效莉等考虑到根据经济发展以及供给与需求现状，将海事公共服务分为基础类海事公共服务、经济服务类、公共安全保障类以及社会服务类、海洋金融类、海洋国际交流服务[5]。

本文认为海事公共服务主要指政府相关部门及社会力量(企业、社会组织等),对海洋认识、开发、利用、保护等活动提供的公共服务总称。海事公共服务的种类较多，依据党的“十八大”提出“五位一体”的建设总布局，即政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个职能，将海事公共服务分为海事安全保障、海洋经济发展、海洋教育文化、海事社会管理以及海洋生态环境类。

2.海事公共服务的特点

海事公共服务有着自身突出的特性，主要体现在专业能力强、技术要求高、服务对象不确定性大、服务过程危险性大、海事公共服务需求表达困难。

一是专业能力强。海域与陆域有着不同的耕种、生态保护等,需要有较强专业能力的组织才能参与其中。即要对海洋认知度高，能够精准地预判潮汐、台风等恶劣气候，并采取一定的防范措施；能掌握现代海洋生物资源开发技术和深厚的生态理论知识；能够解决海洋生态环境保护等重点难点问题的专业能力。

二是技术要求高。海事公共服务的复杂性、多变性决定了所需技术性比较高。如船员需要具备相应的技术资格证书，并具有一定年限的工作经验等；从事海事/航运领域中的检验工作、事故检验和调查等要求相关高水平专业人才。

三是服务对象不确定性大。海洋流域面积广且无法相互隔离，随着季节更替，潮起潮落变化。影响海洋自身不确定性因素也比较多，比如风、气压等。

四是服务过程危险性大。远离海岸的海洋暗流涌动,不管是海上作业还是海洋耕种都存在很多风险。另外，海洋中有毒与危险海洋生物，都会造成威胁。

五是海事公共服务需求表达困难。人们任意开发海洋资源(大规模围填海工程、海洋捕捞等)、无节制的污染、生物多样性下降，而海洋自身不会表达需求，只有近岸海域生态环境污染威胁到人类生存发展时才会被察觉。

(二)政府购买海事公共服务的边界

政府购买海事公共服务,就是利用市场机制,针对海事公共服务,政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现的过程。从本质上说，政府购买海事服务是政府主体的行为，其目的是通过市场化机制向海事提供公共服务。有利于规范政府行为，促进政府职能转变，改善海事公共服务供给不足。

政府购买海事公共服务的边界为：政府可以购买非排他性的海事公共服务。具有排他性特征的海事公共服务，需由政府提供。具有非排他性的特点，主要是用于满足共同需要的部分，其供给可以引入市场机制由社会力量承接，比如组织安排船员考试以及各类信息服务的传播推广、图书资料的印刷等，可以及时满足海事服务需求；再如海上搜救或溢油事件、海洋底部生态环境治理等，对专业性、技术性、安全性要求比较高，可以通过购买弥补政府的不足，确保海事安全稳定，海洋经济可持续健康发展。

二、关于政府购买海事公共服务困境的研究现状

专家学者在研究政府购买海事公共服务方面，主要体现在购买者、承接者及购买海事服务内容三个方面。

(一)购买者——政府制度欠缺,体制机制不顺

黄蔚艳认为，缺少统一的海洋公共服务机制,涉海部门各自为政,破坏、浪费等现象严重影响海域的综合开发效益[6]；政府购买海事公共服务的资金、设备等投入有限,购买范围小,政府购买服务动力不足[7]；跨领域部门合作机制缺失,政府各部门职能协调困难[8]。

(二)购买内容单一

政府购买海事公共服务的内容单一，主要集中在海洋环境保护方面，对于国民海洋教育、海洋权益维护、海洋文化传播等领域开展合作较少[9]。政府购买购买海事公共服务建立在政府和海洋社会组织的模糊关系之上，政府购买行为存在一定模糊性，界限不清[10]。

(三)承接者——社会力量参与少且薄弱

民间力量在构建中国海洋战略中存在缺位[11]。种种因素使之缺乏能力专有性,在与政府合作中处于被任意支配的地位[12]。我国海洋社会组织参与全球海洋治理多集中在海洋环保领域,其他参与程度低[11]。海洋社会组织发展内生动力不足[13]。

综上所述,关于政府购买海域公共服务的研究较少,且地方政府购买海事公共服务项目也难寻到。个别专家虽已经注意到政府购买海事公共服务的重要性和紧迫性,但困境重重,对影响困境因素研究不系统,对海域公共服务特性决定的政府购买海事公共服务研究不深入,难以看到破解困境路径。这与十九届四中全会要求和海洋强国战略脱节,海域和陆域公共服务虽有共性,但特性明显不能仿照,因此,要加强政府购买海事公共服务的理论研究,推动我国海事治理现代化进程和水平。

三、D省政府购买海事公共服务的现状及困境

(一)D省政府购买海事公共服务的现状

D省海洋经济发展迅速，其海洋生产总值已经连续多年位居全国第二，在全国海洋生产总值和省地区生产总值中的占比均在20%左右，海洋渔业、海洋生物医药、海洋电力、海洋交通运输等多个产业位居全国第一。通过在D省采购信息公开平台网站进行项目信息的搜索，将2014-2019年政府采购内容进行整理，发现D省政府购买海事服务的项目数量和经费逐年递增。购买者主要有各地级市/县海洋与渔业局、各地级市/县海洋与渔业监督检查支队、海洋环境检测中心等，海洋与渔业局购买服务频数最多。但是成绩的背后，2014-2019年虽然每年政府购买海事服务在增多，但增长幅度较小，难以满足海洋强省战略和海事治理现代化的要求。

(二)D省政府购买海事服务的困境

1.购买者——政府存在的困境

(1)购买海事公共服务的政策依据不够

在国家政策方面，2016年国家颁布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》；2020年1月出台的《政府购买服务管理办法》，以部门规章的形式硬化制度约束，解决地方和部门购买内容泛化、对购买主体和承接主体把握出现偏差、绩效管理薄弱等问题，进一步规范和加强政府购买服务管理。近几年来，D省为进一步推进政府购买服务，加快政府职能转变，也陆续出台多项政府购买服务政策，这些制度出台为政府购买海事公共服务提供依据，但是难有体现购买海事公共服务内容的依据，特别是D省政府购买服务管理实施办法，纳入政府购买服务指导目录中没有购买海事服务的内容，缺乏地方相关部门购买海事公共服务的参考和指导。

(2)海事公共服务的提供主体多元化，购买海事服务主体界限模糊

D省涉及海事公共服务的提供主体有海事局、海洋局、生态环境部门、农业农村部门等，其中海事局属于中央垂直管理。但涉海各部门的职责界限模糊，也存在空白区域。依据现行行政法规规定，管理海洋环境保护的工作应该由国家海洋局、国家环保局、交通部、农业部、海军5个部门联合沿海地方人民政府组织管理，各部门表面上看起来互不相干，但各部门职能之间实际存在着一定的交叉。另外，海洋、海事、渔政等海洋部门上岸频率较低，各环保部门下海次数较少，机构间与部门间缺乏协作，共同参与海洋污染治理，经常发生互相推卸责任与互相扯皮的现象，治理效果不佳。

2.购买内容范围窄、项目少

(1)政府购买服务目录中涉及海事公共服务的项目少

为进一步规范局机关政府购买服务行为，改善公共服务供给，根据《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)和《关于修订印发D省政府向社会力量购买服务指导目录的通知》等相关规定，在D省省级政府购买服务通用类项目目录外，海洋局、农业农村厅等结合各自部门职责及工作实际，制定了政府购买服务目录，其中该省海洋局共含一级目录4项、二级目录9项、三级目录16项，主要内容有科技推广、公共公益宣传、技术评审 鉴定评估、监测服务等，对于海上交通秩序维护类、信息公告类、从业人员培训类海事公共服务涉及较少。该省农业农村厅政府购买服务中含海事公共服务的一级目录有3项、二级目录4项、三级目录9项，在动员海洋环境保护和参与机制以及意识宣传、海洋权益维护方面较少提及。

(2)政府购买海事服务项目频数不一，影响稳定性

将2014-2019年政府购买海事公共服务数量和经费进行梳理，发现购买项目频数不一。详见表1。

表1 D省政府购买海事公共服务的数量及经费(万元)

通过对政府采购信息的整理可以发现，政府购买海事公共服务中海上安全保障类项目(包括海域动态监管能力建设项目、海洋预报与减灾体系建设等)每年都在减少，海上产业发展类项目(如增殖放流鱼苗采购、XX市海洋经济“十三五”发展规划项目等)和海洋社会管理服务项目(如渔政执法船坞修项目、渔政船维修保养采购等)数量日益增多，海洋文化教育项目(如小学生海洋科普知识读本)较少，说明海洋社会组织在宣传海洋文化、提高公民海洋意识方面动力不足；海洋生态环境保护类公共服务(如海域海岛海岸带整治修复“十三五”规划编制等)政府购买数量基本保持稳定，说明政府重视对于海洋环境污染防治与治理。但总体而言，政府购买海事公共服务的总体数量依然很少，探索其原因发现，缺乏政府购买海事服务的需求识别，导致购买项目的频数不一。

3.承接者——社会力量参与的困境

(1)社会组织

有资格承接政府购买海事服务的社会组织很少，且专业人员配备不足。通过D省民政部数据统计显示，2014年以来该省社会组织数量整体呈现增长态势(详见表2、表3)。但是符合政府购买服务的社会组织数量呈现波动性变化，社会团体、民办非企业单位、基金会数量都很少。在海洋社会组织方面，通过在D省社会组织管理局搜索可以看到，D省专业的海洋类社会组织数量非常少，据不完全统计共计23个，其中民办非企业单位有7所，社会团体有13所，基金会为3所。

表2 D省社会组织数量(个)

表3 D省具备承接购买服务的社会组织数量(个)

从社会组织整体教育水平来看，依据民政部数据显示，2014-2018年D省社会组织年末

职工总人数总体呈现上涨趋势(详见表4)。其中2017年增长近三倍。从其教育背景来看，学历为本科及本科以上的职工人数持续增长，但总量所占比例依然很低，2014年为19.8%，2015年为20.1%，2016年为20.1%，2017年为24%，2018年为数占总人数的30.9%。从获取职业资格证人数来看，2014年共有专业社工(包括助理社工)835人，占年末职工人数的0.24%，2015年为0.29%，2016年为1.12%，2017年为6%，2018年为5.9%，整体呈增长态势，但总数依然很低，距离发展规划较远，职工专有能力不达标，专业技能较弱。

表4 社会组织职工教育程度以及职业资格水平

(2)承接海事服务的企业发展基础薄弱

从承接者角度来看，百分之八十以上的承接主体为企业，除此之外，还有百分之二十的包括大学、研究机构、研究所。这些组织是非政府的，也具有非营利性的特征，高校具备专业的知识技能、高水平的科研团队、能够提供专业化的服务与专业知识的培养，更加具有针对性、具体可操作性。对于企业而言，所有的企业都可以参与到政府购买服务中，但是参与政府购买海事服务的市场承接主体主要为一些中小企业，发展基础比较薄弱，难以承接技术含量高的大型服务项目，也抑制政府购买海事公共服务。

四、破解困境的对策建议

(一)购买者——政府

1.制定政府购买海事公共服务目录，明确政府购买海事公共服务清单

政府应该适应经济社会发展的需要，将海事服务中由海洋社会组织自行承担以及由政府向海洋社会组织购买的服务区分开来，在政府购买服务目录中单列海事公共服务购买清单，位于一般公共服务一级目录下，为政府购买海事公共服务提供清晰的指导。指导目录具有针对性、流程规范，并且详细列出购买海事服务的项目、服务范围、方式以及具备承接海事服务的社会组织条件等，使得承接方清晰明了的判断自身是否符合，并进行竞争性投标，这样不仅可以提高供给效率，还可以避免海事部门徇私舞弊、提高供给服务质量，增强海事服务的职能。

具体的海事公共服务购买清单可分为两种类型。

第一类为由社会组织自行承担，自负盈亏的海事公共服务。在海洋社会管理方面，包括船舶法定检验、船员考试、优化通航环境、船员培训搜救和防船；船舶污染海域相关领域以及交通秩序维护等海事公共服务。在海洋生态环境方面，包括组织海洋环保宣传活动、海洋环境信息公开、海岸线修整建设、海岸带综合整治、生态环境提升综合项目、围填海现状调查、海岸滩整治修复等。在海洋教育文化方面，包括妈祖文化、船政文化、“海丝”文化等海洋特色文化传承与创意发展、海洋文化旅游以及对拟从事船员职业的人员培训等海洋文化项目。

第二类为需要政府向社会组织购买的海事公共服务。在海上安全保障方面，主要包括海洋环境危机调研，水上极端大气预报预警，航行通告、警告等。海洋经济发展类主要包括调查研究全市海洋渔业的发展动态；培植龙头与骨干企业，打造海洋渔业名牌产品、渔业管理计划。在海洋教育文化方面，包括海洋知识讲座、影片展播、举办科普展览、技术培训、主办系列学术期刊、夏令营、制作海洋科普制品等海洋文化传播类公共服务以及海洋科研教育、海洋环境教育等。在海洋社会管理方面，包括渔民权益保障、船舶的各类信息服务、海图以及有关航海图书资料、船舶碰撞民事纠纷责任鉴定、区域内小岛河渔港及停靠区域内的渔业、渔船、渔民进行维护与秩序管理等。在海洋生态环境方面，包括海洋环境实地调查、调研活动、项目评估等海洋环境保护类公共服务；海域动态监视监测业务化运行、生态环境准入的监督管理；省级审批海洋建设项目的海域使用论证、海洋工程生态建设方案、海洋工程生态后评估的评估评审和技术审查、“数字海域”工程日常运行维护等业务。

但应当注意，在某些社会组织尚未发育成熟领域，可以允许由地方海事部门直接提供的方式与政府购买服务的方式并存，但应探索建立社团法人、事业法人提供公共服务的竞争机制，从而达到激发活力的目的。

2.加强涉海行政部门之间的协调、明确购买海事服务社会组织的识别标准

执法部门应该在加强自身建设的同时，加强部门之间的横向沟通，做到协防、协查、协管。例如，对于环境保护类行政部门，各部门之间应该根据部门分工对不同类型的污染源进行监督管理，海洋部门的主管人员主要负责海洋工程、海上倾废等活动导致的海上污染损害工作；环保部门主要负责陆源污染、海岸工程、拆船等活动造成的污染损害。另外，明确承接海事服务的社会组织标准，如通过评估社会组织的服务范围和业务成绩，判断其擅长(优势)领域为海事公共服务以及承接海事服务的意愿；政府还可以通过大数据平台帮助其更加精准的找到实力匹配、诚信级别较高的承接主体。

(二)购买内容——有效识别服务对象表达困境

1.搭建“会说话”的海事服务状况检测点

搜集海事需求数据,创建专门的海事公共服务交易信息平台,构建实时动态的海事公共服务范围和服务项目,以及海事治理新动向,预防政府购买海事公共服务的风险,持续完善海事局门户网站,加快以移动终端办理业务的移动政务建设。海事部门要加快全国海事智能化建设，开放水上交通安全“信息孤岛”，拆除监督和服务围墙，在水上交通安全上设置“最强的头脑”，使公众更多地共享海上公共服务。继续完善和提高“船舶E行”软件的功能，进一步扩大服务对象，丰富内容，满足船舶及相关港口和航运企业航海参考和远程处理的需要。

2.定期搜集社会力量的服务需求信息

安排相关团队到基层定期开展社会力量的海事服务需求调研，倾听海洋相关企业和海事院校等社会组织对海事服务的需求，真诚倾听其呼声，探索海事服务存在的困境，评估落实具体服务措施的精准性，为推动国家海洋发展战略的实施、促进海洋经济发展提供来自基层的需求信息，为政府购买海事服务提供科学依据。

(三)承接者——调动社会力量参与的积极性

1.引导和培育社会组织，增加海洋社会组织数量

首先，制定优惠政策鼓励成立相应的海洋社会组织，保证成立的社会组织更加具有海事服务的针对性和现实性，建立一系列的配套制度为社会组织提供服务，确保有一定数量的海事社会组织能够承接政府购买的海事服务。其次，政府对海事社会组织进行政策与资源引导，比如设立专项海洋发展基金，作为支持发展海洋社会组织的专项经费，专款专用，为海洋社会组织发展提供资金保障，确保其可持续发展。最后，地方政府应结合新时代职能转变趋势，积极寻找与海事社会组织之间的结合点，促进社会组织的发展壮大，培育多元社会治理主体。

2.提升海洋社会组织的专有能力

海洋社会组织作用领域集中在海洋区域，尤其需要具有一定海事服务的专有能力，这就需要组织自身和志愿者不断认识和发展海洋知识、技术与能力。为此，一方面，要积极引荐专业人才，通过变革海洋社会组织管理体制、完善组织体系，健全用人制度、薪酬福利制度等为其更好的承接政府购买服务提供制度基础。比如在海洋社会组织实行弹性福利制度，引入企业年金制度以及丰富非物质激励内容。另外，参考行业标准，确保薪酬外部竞争性。另一方面，要通过等级评估和品牌塑造等措施，培育具有先进的海事服务理念、较高的海事服务专有水平，为政府输送长效、高质量服务的社会组织后备军。

(四)构建信息交流平台，形成多元协同治理框架

构建政府、市场与社会三者良性互动的信息交流平台。一是社会组织及时发布沿海居民意愿相关信息，发挥其关心海洋生态环境、提供海洋专业技术等资源和服务的专有优势，实现社会组织与政府互动合作机制的建立，同时也有利于政府更好的了解、评价和监管社会组织。二是加强海事公共服务合作伙伴关系的建立,即加强与地方政府和水上安全监管部门的联系合作,同时也要加强与航运企业、港口码头、救助打捞、航道渔政等单位和部门的联系,有效弥补企业在海洋开发利用过程中的局限和不足。三是要加大涉海部门与国际社会的合作，学习国外优秀社会组织的运行，比如国际海事组织(IMO)、联合国环境规划署(UNEP)，其在海洋污染防治、船只管理、海洋环境监测等方面具有专业性、在国际上具有影响力和话语权，能够促进我国海洋环境合作机制的构建。

五、结论

综上所述，近年来政府购买公共服务的力度越来越大，陆域公共服务在购买范围、方式等方面相对完善，但海域方面由于海洋流域广、不确定性因素大、危险系数高等原因，政府购买的力度小，满足不了对于海事公共服务的需求。本文通过对政府购买海事公共服务的梳理，发现近几年来D省政府购买海事公共服务的困境，并探索破解困境的策略。当然海事公共服务的需求识别是一项系统的、复杂的工作，要与海事社会组织、市场主体保持互动交流，促进政府购买海事公共服务的精准、高效。