刘锦鑫

我国提出碳达峰、碳中和的目标和愿景，意味着我国更加坚定地贯彻新发展理念，构建新发展格局，推进产业转型和升级，走上绿色、低碳、循环的发展路径，实现高质量发展。这也将引领全球实现绿色、低碳复苏，引领全球经济技术变革的方向，对保护地球生态、推进应对气候变化的合作行动，具有非常现实和重要的意义。

随着气候变化问题日趋严峻，全球各国对气候变化问题也日益重视，作为一个负责任的发展中大国，我国也根据自身国情国力，在过去的十余年中持续不断地规划设计本国的低碳发展路径和战略目标。由于世界发展格局的不断变化，中国从全球应对气候变化事业的积极参与者逐步转变为引领者和主导者，中国的低碳发展战略目标也随之发生变化。

2009年在联合国气候变化哥本哈根大会上，中国政府向世界宣布，2020年中国单位GDP碳排放量将在2005年的水平上下降40%～45%。这是中国首次提出自己的碳减排目标，表明了中国应对气候变化和参与全球气候保护的积极态度。中国提出的这一碳强度减排目标当即引起了世界范围内的广泛关注和争论，但它无疑是符合中国国情的、有诚意的，也是一个审慎的目标。这一表态意味着碳排放的减缓正式成为中国低碳发展战略的主要目标之一。

2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

在2020年12月的气候雄心峰会上，习近平主席代表中国进一步提出，中国不仅要力争实现上述碳达峰、碳中和目标，还要实现2030年单位GDP碳排放比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右的目标。森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。

随后，党的十九届五中全会、中央经济工作会议、全国两会、中央财经委员会第九次会议以及“十四五”规划均对碳达峰、碳中和工作作出部署，明确了基本思路和主要举措。

我国提出碳达峰、碳中和的目标和愿景，意味着我国更加坚定地贯彻新发展理念，构建新发展格局，推进产业转型和升级，走上绿色、低碳、循环的发展路径，实现高质量发展。这也将引领全球实现绿色、低碳复苏，引领全球经济技术变革的方向，对保护地球生态、推进应对气候变化的合作行动，具有非常现实和重要的意义。

瞄准“双碳”目标

近年来，我国正在寻求更具可持续性、包容性和韧性的经济增长方式，已经具备了实现2030年前碳排放达峰的客观条件。

作为2020年唯一实现经济正增长的主要经济体，我国担负引领世界经济“绿色复苏”的大国重任。2020年我国经济总量约占世界总量的17.39%，二氧化碳排放约占世界总排放的29%。2020年，我国经济总量已迈上百万亿元的大台阶，强大的国家综合实力为实现“双碳”目标奠定坚实经济基础。

2021年7月16日，全国碳排放权交易启动仪式在北京、上海、武汉三地同时举行，备受瞩目的全国碳排放权交易市场正式开始上线交易。据上海环境能源交易所发布的数据，碳排放配额开盘价为每吨48元，9点30分，首笔全国碳交易撮合成功，成交价格为每吨52.78元、成交16萬吨、交易额790万元;开盘首日挂牌协议交易成交量为410.4万吨，成交额2.1亿元，收盘价为每吨51.23元，较开盘价上涨6.73%。

截至2021年9月10日，全国碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量844.7万吨，累计成交额4.2亿元。北京师范大学政府管理研究院副院长、产业经济研究中心主任宋向清表示，整体上看，碳交易市场向好趋势明显，碳排放通过市场调节的功能开始释放，碳交易市场逐渐活跃，正在按照规则和预设轨迹步入正轨，市场开始走向良性循环发展。

从十年试点到全国统一开市，这是我国碳排放市场发展具有里程碑意义的一件大事。发电行业成为首个纳入全国碳排放市场的行业，纳入的发电行业重点排放单位超过2000家。根据生态环境部测算，纳入首批碳排放市场覆盖的企业碳排放量超过40亿吨二氧化碳，这意味着我国碳排放市场将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的市场。

中国建设碳交易体系将在全社会范围内形成给碳排放定价的信号，为整个社会的低碳转型奠定坚实基础，以实现中国政府对国际社会作出的“力争2030年前碳达峰、2060年实现碳中和”的承诺。

党的十八大以来，我国能源发展进入高质量的新时代，“四个革命、一个合作”的能源安全新战略开辟了中国特色能源发展新道路。

“十三五”期间，我国坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以年均低于3%的能源消费增速支撑了经济的中高速增长，能源利用效率显著提高;2020年，煤炭占能源消费总量的比重降低至56.8%，能源消费结构向清洁低碳加快转型。到2020年年底，清洁能源发电装机规模增长到10.83亿千瓦，占总装机比重接近50%，建立起了多元清洁的能源供应体系。

国务院国资委2021年8月发布消息，“十三五”期间，中央企业加快绿色低碳转型，为生态文明建设提供了有力支撑。“十三五”期间，中央企业能源消费总量得到有效控制，单位产值综合能耗比“十二五”末下降超过20%。电力、石油、钢铁、建材等重点企业能效水平保持全国领先，火电企业平均供电煤耗降至300克标准煤/千瓦时以下。

“十三五”以来，中央企业二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放总量大幅下降，二氧化碳排放总量增速下降，单位产值二氧化碳排放量比“十二五”末下降约18%。

截至2020年年末，中央煤电企业先进高效煤电机组容量占比超过50%。非化石能源发电装机容量占比超过42%，其中，水电、风电、太阳能发电装机容量分别约占全国同类装机容量的54%、67%、28%。电网企业着力提升可再生能源消纳和调控能力，推动解决弃风弃光等问题，有力保障可再生能源高质量发展。

“十四五”期间，我国将加快发展方式绿色转型，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%，只有尽早实现碳达峰，才能为实现碳中和目标打好基础。

自党的十八大以来，生态文明建设和绿色发展理念已深入人心，中国积极应对气候变化的重要意义也已为广大人民群众所普遍接受，这从思想层面为碳达峰、碳中和工作的顺利推进提供了保障。同时，多年的发展使中国具备了较为雄厚的经济实力和技术实力，能为碳达峰、碳中和工作的开展提供坚实的经济和技术支撑。特别是过去十余年中国大力推动节能减排和应对气候变化工作，建立起较为完善的低碳发展制度和政策体系，并取得显着成效，为碳达峰、碳中和工作积累了丰富的经验。

政策法规体系逐步完善

碳达峰、碳中和是系统性、战略性和全局性工作，覆盖能源、工业、交通、建筑等高耗能、高排放部门，涉及生产和消费、基础设施建设和社会福利等各方面。把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，制定科学的行动方案，有助于加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。

作为一个负责任的发展中大国，从“十一五”开始，我国根据自身国情国力，把节能降碳纳入国民经济和社会发展规划之中，成为从中央到地方各级政府的一项常规性工作。通过积极推动产业结构调整、能源结构优化、重点行业能效提升，节能减排取得显著成效，为实现“双碳”目标奠定了经验基础。截至2019年年底，我国碳强度较2005年降低约48.1%，非化石能源占一次能源消费比重达15.3%，基本扭转了碳排放快速增长的局面，提前完成中国政府在哥本哈根气候变化大会上作出的自主减排承诺。

自“十一五”以来，中国先后制定实施了《节能减排综合性工作方案》（国发〔2007〕15号）、《“十二五”节能减排综合性工作方案》（国发〔2011〕26号）、《节能减排“十二五”规划》（国发〔2012〕40号）、《“十三五”节能减排综合性工作方案》（国发〔2016〕74号），有力地推进了节能减排工作。2007年10月全国人大常委会第30次会议审议通过了修订后的《节能法》，将节能法律适用范围进一步扩大，进一步完善了节能管理制度，特别是对财政补贴、税收优惠、信贷支持等节能经济政策作出了法律规定，从而为节能提供了更强大的法律保障。

围绕应对气候变化特别是控制温室气体排放工作，国家制定的一系列战略、规划和政策直接强化和完善了低碳发展政策体系。1994年国务院通过的《中国21世纪议程》就已经提出了适应气候变化的概念，在大力推进节能减排工作的同时，中国也开始正式启动应对气候变化工作。2007年制定并开始实施的《中国应对气候变化国家方案》（国发〔2007〕17号）是中国第一个应对气候变化的国家方案，也是发展中国家最早的一部应对气候变化国家方案。此后，中国又陆续制定了《国家适应气候变化战略》（发改气候〔2013〕2252号）、首个国家层面的应对气候变化规划——《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》（国函〔2014〕126号）以及《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（国发〔2011〕41号）、《“十三五”控制温室气体排放工作方案》（国发〔2016〕61 号），将应对气候变化上升为国家重大战略，从體制机制、能力建设、财税和金融支持政策、技术支撑、国际合作和组织实施等多个方面对低碳发展作出了政策和制度安排。

地区层面的低碳发展制度体系取得长足进展，与国家层面的政策相互衔接、支撑，使整个国家的低碳发展制度体系更加立体、更为完整和贯通。国家发展改革委在北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市开展的碳排放权交易试点工作，也大大促进了这些地区碳排放权交易市场的发展，并推动了相关低碳发展制度、体制机制和政策的完善。另一方面，试点地区积极开展的各项低碳发展推进工作，也为国家的低碳发展战略、规划和政策体系制定提供了很好的经验和参考，从而为全国低碳工作的推进打下了坚实的基础。

着力升级能源消费方式

我国作为世界上最大的发展中国家，能源消费结构目前还是以煤为主，化石能源占我国能源结构的85%，近70%的电力是化石能源发电，我国的经济与产业结构、能源结构等需要快速转型，要大力推进能源科技创新，促进低碳、零碳、负碳技术的开发、应用和推广;要从政策与市场端发力，大力推进碳市场建设，引入碳税，与碳市场形成互补、引导和支持气候变化投融资，将碳作为资产进行管理，推动绿色低碳技术的创新发展和行业减排。

中央财经委员会第九次会议指出，要实施重点行业领域减污降碳行动，工业领域要推进绿色制造，建筑领域要提升节能标准，交通领域要加快形成绿色低碳运输方式。

“提升能效、控制一次能源消费总量是最直接、最有效的能源碳减排方式。在当前能源结构下，每减少一次能源消费1亿吨标煤，大约可减少二氧化碳排放2亿吨。”国网能源研究院能源战略与规划研究所所长鲁刚认为，构建清洁低碳安全高效的能源体系，需要“两条腿”走路，统筹能源供应清洁低碳和工业、建筑、交通等主要用能行业用能方式的变化。

作为能源消耗高密集型行业，钢铁行业在制造业31个门类中碳排放量最大。在中国宝武集团八一钢铁公司，富氢碳循环高炉试验项目正加紧建设。公司负责人介绍，从燃烧碳到燃烧氢，项目试验成功后，不仅能大幅提高冶炼炉的利用系数，还能减少30%的二氧化碳排放。

不仅是工业领域，其他重点行业领域也在为减污降碳持续发力。

建筑领域，节能改造有序推进、装配化建造加快推广、光伏建筑一体化蓄势待发……住房和城乡建设部等多部门印发方案，到2022年，当年城镇新建建筑中绿色建筑面积占比达到70%。

交通领域，2015年年底以来，我国淘汰老旧机动车超过1400万辆;当前北京、山西、上海、湖南等地新增及更换的新能源公交车比重已达100%;据测算，交通运输行业推广应用新能源汽车每年可减少碳排放约5000万吨。

清华大学能源转型与社会发展研究中心常务副主任何继江建议，可以加大农村房屋建筑节能改造力度，“农村房屋门窗气密性较差，冬天容易‘跑风漏气，节能改造潜力较大。”他还建议，提升节能标准的同时，加强第三方评价机构的监督管理，并且给予相应的推广政策。

推进交通运输绿色低碳发展，何继江认为，需要全社会共同努力。比如完善充电桩、自行车道等相应的配套设施建设，引导更多公众优先选择绿色出行;再比如，调整运输结构，充分发挥各种运输方式的组合效率，实现货运物流低碳化等。

中央财经委员会第九次会议提出，完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策。数据显示，当前我国绿色贷款余额超过11万亿元，居世界第一;绿色债券余额1万多亿元，居世界第二。2021年2月，国家发展改革委、财政部等五部委印发通知，提出金融机构按照商业化原则与可再生能源企业协商展期或续贷、优先发放补贴和进一步加大信贷支持力度等举措，支持风电、光伏发电、生物质发电等行业健康有序发展。

国家能源局有关负责人表示，接下来将锚定碳达峰、碳中和目标，坚持政府和市场两手发力，围绕还原能源商品属性，建设统一开放、竞争有序的电力市场体系，创新交易品种，推动以市场化方式扩大清洁能源消纳空间。

“双碳”发展仍具挑战

实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会变革，与发达国家相比，我国实现“双碳”目标时间更紧、幅度更大、困难更多、任务异常艰巨，面临着不少挑战。

首先，时间非常紧迫。欧盟和英国于1990年实现碳达峰，从碳达峰到承诺实现碳中和之间有60年时间;美国于2005年左右实现碳达峰，从碳达峰到承诺实现碳中和之间有45年时间;我国承诺实现从碳达峰到碳中和仅有大约30年时间，远远短于发达国家所用时间。当前中国的绝对排放量高于他国，达峰后中国年减排的速度和力度须远超发达国家。这对于我国绿色发展、科技创新以及大国责任提出了新的时代要求。

碳达峰、碳中和的深层次问题是能源问题，我国能源结构中，化石能源占比仍然非常高，转型相对困难。2019年我国非化石能源占一次能源比重仅为15.3%，超过2/3的新增能源需求仍主要由化石能源满足。长久以来，我国能源资源禀赋被概括为“一煤独大”，呈“富煤贫油少气”的特征，严重制约减排进程。经国家统计局核算，2020年我国全年能源消费总量49.8亿吨标准煤，占能源消费总量的56.8%，相比2019年增长2.2%。我国煤炭消费量能源生产总量与煤炭消费量都居世界首位，石油和天然气对外依存度分别达到73%和43%，能源保障压力大。非化石能源规模化、产业化的普遍应用不仅面临诸如调峰、远距离输送、储能等技术问题，还面临电网体制机制问题。

国家能源局有关负责人对此表示，将推动可再生能源大规模、高比例、市场化发展，提高可再生能源在能源、电力消费中的比重，使可再生能源在“十四五”时期成为我国一次能源消费增量主体。

另外，新形势下我国产业结构转型升级面临自主创新不足，如深度脱碳技术成本高且不成熟。从能源系统的角度看，实现碳中和，要求能源系统从工业革命以来建立的以化石能源为主体的能源体系转变为以可再生能源为主体的能源体系，实现能源体系的净零排放甚至负排放（生物质能源+碳捕获与封存利用）。从科技创新的角度看，低碳、零碳、负碳技术的发展尚不成熟，各類技术系统集成难，环节构成复杂，技术种类多，成本昂贵，亟需系统性的技术创新。低碳技术体系涉及可再生能源、负排放技术等领域，不同低碳技术的技术特性、应用领域、边际减排成本和减排潜力差异很大。被寄予期望的碳捕集利用与封存（CCUS）技术，成本十分高昂，动辄数亿甚至数十亿的投资和运行成本以及收益不足，卡住了CCUS项目的顺利建设。

虽然挑战艰巨，但实现碳达峰、碳中和是一场伟大的“绿色革命”，对中国来说也是重大的战略机遇。中国煤炭工业协会原副会长田会指出，“双碳”目标对中国目前以高碳的化石能源为主的能源结构提出了新要求，现有的能源生产和消费结构都将迎来重大调整。“中国未来一段时间内，能源发展和能源结构的调整是必然的。调结构是解决‘双碳问题和提高中国经济竞争力的根本手段。能源的生产和消费环节均要走绿色低碳的道路。大力调整能源结构，实现能源低碳转型，压减化石能源，增加清洁能源是措施之一;调节清洁能源供给的地理结构是措施之二，逐渐增加我国清洁能源的比例。”

实现碳达峰、碳中和是一项复杂、长期和系统性的工程，需要科学部署目标任务、加强顶层设计。不论是地方、行业还是企业，都要合理设置目标，一切从实际出发，科学把握节奏。

坚持全国一盘棋，统筹有序、科学“减碳”，我们会打赢碳达峰、碳中和的硬仗。