南京理工大学公共事务学院 金珊

一、引言与文献综述

库区移民一直以来都是我国一项重大的民生工程，移民外迁不仅意味着离开世世代代生活的家乡，更是要经历迁入地新的经济、文化、风俗的变迁，移民动员工作无疑困难重重，移民干部面临着巨大挑战。

目前学术界对于库区移民的研究集中于以下几点：一是以移民安置模式为切入点进行研究，如林博等（2020）通过对河南省黄河滩区29个安置区试点进行实地调查发现，其采取的差异化安置模式不仅降低了搬迁户对原有资源的禀赋效应，还提高了搬迁户对搬迁后资源的禀赋效应[1]。二是以移民主体为切入点进行探讨，主要关注移民的文化适应、社会融入等问题，如王清华等（2012）通过案例研究发现移民的文化适应性的确存在，需要尽快制定相关政策[2]。胡成等（2021）通过实证分析发现移民适应的状况是多因素影响的结果，移民适应政策的制定需要综合考虑，实现政策效益最大化[3]。

总的来说，现有的研究成果对库区移民工作的不断进步都起到了持续性的指导作用，然而都局限在单一维度里，鲜有学者对移民工作进行过程研究。移民动员过程之所以困难重重，很大程度上也是移民政策执行过程出现了问题。因此，本文以史密斯政策执行过程模型为视角，分析Z村移民政策执行遇到的各种制约因素，总结Z村政策执行困境的破解路径，为今后移民工作的顺利推进提供有益借鉴。

二、相关理论基础及理论框架

政策执行，是指制定政策后由有关组织运用多种政策资源和手段，以最有效地方式达到预定政策目标的过程。托马斯·史密斯(T.B.Smith)在“The Policy Implementation Process”一文中提出政策执行过程模型，他认为政策执行效果受以下四个部分的影响：第一，理想化的政策，即合理、正确、科学的政策；第二，执行机构，主要负责政策执行；第三，目标群体，即受政策影响最大的组织或组织内的人；第四，环境因素，即那些可能影响或受政策执行影响的因素[4]。可以通过对这四个部分之间互动关系的协调，实现政策执行的理想状态。

基于政策执行过程模型，本文的理论框架如图1所示。

图1 Z村移民政策执行分析框架

三、基于政策执行过程模型看Z村移民政策执行之困

国务院南水北调工程建设委员会从移民安置规划、征地补偿、实施管理、监督管理等方面进行了全方位的政策安排，但是这些政策在Z村实际执行过程中受到诸多制约，具体表现为以下四点：

（一）理想化的政策：逐级发包制的政策执行阻碍

政策执行是一个复杂的过程，中国“职责同构”的政府间关系形成了一种特色的政策执行过程，即中央政府负责制定宏观的政策方针，并把政策目标发包给省级政府，省级政府进行政策分解后发包给市级政府，直至最基层政府负责具体实施[5]。在Z村的移民政策执行过程中，所有移民安置任务都需要通过乡镇政府这一枢纽进行整合，对接上级水利局、国土局、移民局等相关部门，将国家移民安置优惠政策的“顶层设计”进行实践转化。但文本形态的政策制度和实践形态的政策执行存在很大的差异，在实践过程中，由于行政层级的层层分割和基层治理内卷化等状况，加之信息的不对称，会出现各种执行梗阻与偏差，其最终的实践结果往往也与政策文本的目标大相径庭。

（二）执行机构：压力型体制下的基层政府执行变通

基层政府作为政策执行的神经末梢，直接面对广大人民群众，是移民政策执行的重要主体。在自上而下的政策执行体系下，上级政府经常通过绩效考核、目标责任制、巡视、督办等形式加大对乡镇政府的监控力度。当中央政策与地方利益产生冲突时，乡镇政府的自利性会驱使其象征性地执行政策，符合地方利益的政策就“用足用活”，劳神费力又无好处的政策就随意“变通”执行或软拖硬抗。从2004年开始，国务院先后出台了一系列移民安置和优惠政策，要求在规定时间内完成全部的移民搬迁和安置工作，乡镇政府面临巨大压力。在这种情况下，一旦遇到态度强硬、坚决拒绝搬迁的移民，乡镇政府可能会采取恐吓威慑、威逼利诱的方式来完成上级任务。这些举动虽然能够在规定时间内完成搬迁的任务，但是对移民产生的心理压力和生活影响是无法磨灭的，从本质上违背了上级政府让人民群众放心搬迁、满意搬迁的政策目标。

（三）目标群体：奥尔森困境下的政策认同迷失

奥尔森困境表达的是这样一种集体行动的悖论：由理性个体组成的大集团，却不会为集体利益行事[6]。个人往往都是从自己的私利出发，常常不是致力于集体的公共利益。在Z村的移民搬迁过程中，大部分移民最关心的往往是移民安置优惠政策是否有利，一旦发现政策并不像移民干部说的那样“优惠”，移民就会产生“被欺骗感”，对乡镇政府的信任感就会大大降低。而且，移民个体的这种心态还会影响到村里的其他移民，如果一个人的利益受到损害，其他人就会因为担心自己利益受损而产生同样的抗拒行为。移民群体对移民政策认同迷失，政策得不到移民的认同，也就失去了制定政策的价值理念。

（四）环境因素：信息不对称下的差序信任

政策制定得再好，如果社会公众不理解，也就难以达到预期目标，因此政策执行环境非常重要。大部门村民只是从新闻上听说关于移民搬迁有很多的优惠政策，但是具体有什么政策，有哪些补贴，该怎么申请，却并不清楚。且村子里大多是老人和儿童，受文化水平制约，即使村子里张贴有相关政策安排，他们也不甚了解。村民心中没有“明白帐”，就会认为政策执行过程不够公开透明，一旦出现实际情况与政策安排不相符合的情况，就会对乡镇基层的移民干部产生不信任感，进而影响乡镇政府的权威。在Z村的移民试点搬迁中，由于村民们发现安置地的土地质量、房屋设施、地理交通等方面不尽如人意，在回到村里之后，就立马召集一大批人到政府进行抗议活动，使移民政策执行进程严重受阻，移民对政府的信任感大大降低。

四、Z村政策执行困境的破解路径

（一）政策执行理解力是政策正确执行的逻辑起点

政策执行理解力是指政策执行者即执行主体对于下达的政策内容、政策目标、政策精神的学习、理解、掌握能力。移民干部对村民进行移民动员的前提在于自身对国家移民工作安排以及移民政策有着深入的理解和认同，只有这样才能准确、科学地把政策意志转化为实际行动。在Z村移民动员工作出现停滞，村民集众闹事、反对移民时，省、县、村政府相继召开移民动员安置大会，全面深入介绍移民政策，深化各移民干部对移民政策的了解程度，以便更好地传达给移民群众。

（二）政策执行组织力是实现政策目标的必要条件

政策执行组织力是指政策执行主体为实现政策目标对人、财、物的协调整合能力。为了高效率、高质量地实现“安全、和谐、全部、按时搬迁”的政策目标，县政府成立了由县级领导任组长的六个工作组，包括综合协调组、宣传报道组、安全稳定组等，各工作组既分工明确又相互协作，深入Z村现场办公，实地掌握移民工作情况，就地解决各种问题。此外，Z村实行了移民干部分包制度，把每位移民干部的职责细化到一户村民身上，坚持“不搬迁，不撤退”原则，最大限度保证移民任务按时高质完成。

（三）政策目标群体是影响政策执行的关键一环

政策目标群体就是受政策影响最大、最直接的群体，政策执行力度不可避免会受到目标群体对政策目标的认可程度以及目标群体对政策执行配合力度的影响。在移民动员受滞时，Z村及时对村民广泛开展宣传教育，对移民政策的优惠补贴、安置方案、后续补偿等进行详尽讲解，增强村民对移民政策的认同感和接受度，使移民政策得以顺利推进。