兰明昊　王亚飞

跨行政区经济单元和功能单元主要有以社会经济一体化为主导、以生态系统完整性保护为主导、人地系统耦合的功能完整性为主导的三种类型。社会经济一体化主导型包括单功能经济单元、综合型经济单元以及社会文化融合单元等。生态系统功能完整性保护主导型包括生态系统功能完整性和生态服务功能完整性两种。人地系统耦合的功能完整性主要包括流域经济带、大湾区、城市群、都市圈。

一、国家空间治理现实需求与政策价值

探索与高质量发展相适应的跨行政区域空间治理模式，破解行政区域、经济单元和功能单元空间不耦合给空间治理造成的难题，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，加快构建双循环新发展格局，具有非常重要的现实意义。

（一）跨行政区域治理是国家区域战略实施的重要基础

1、是区域重大战略有效实施的主要支撑

十八大以来，党中央、国务院始终把区域重大战略作为富国强国治国理政的核心抓手，逐步形成了京津冀协同发展、长江经济带和长三角一体化、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略。跨行政区域是国家区域重大战略的基本特征，完善跨行政区域空间治理是实施区域重大战略的主要支撑。

2、是区域协调发展战略的重中之重

新时期，我国区域协调由以往侧重于产业分工合作与经济系统空间组织的跨行政区域经济合作，拓展到兼顾自然生态系统完整性、地域功能完整性的区域一体化新阶段。在地方自下而上自发探索趋势明显增强的同时，国家层面的系统布局和谋划也初见端倪，成为“十四五”时期区域协调发展的重中之重。

3、是促进区域一体化发展的核心一环

2019年长三角一体化上升为国家战略，代表着国家区域战略演进与一体化发展的一个新高度。一体化区域需要破解国际国内一体化耦合、流域一体化综合管理、海陆一体化统筹发展、城市群一体化发展、都市圈一体化发展等一系列难题，带动全国参与全球竞争。

（二）跨行政区域治理是构建双循环新发展格局的客观需求

1、有助于优化重大生产力布局，增强区域协调发展动力

构建双循环新发展格局，要求在国家创新和产业体系中形成若干分工明确和相对独立的创新型地域经济综合体，打造能够参与全球竞争、强劲有力的区域经济布局引擎。面对经济形态与空间的全新逻辑关系，能否促成跨行政区域的空间供给与治理创新型经济“相向而行”将成为优化重大生产力布局的关键。

2、有助于创造供给和引领需求，实现整体性供需良性互动

构建双循环新发展格局，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通，根本要求是提升供给体系的创新力和关联性。创新和产业结构升级要以实现国民经济体系高水平的完整性为目标，打通跨行政区域的制度堵点，实现跨行政大区域的供需动态平衡。完善跨行政区域的空间治理，有助于创新链、产业链、价值链、供应链、消费链在跨行政区域层面上进行整合，实现区域整体性供需良性互动。

3、有助于推动更高水平的对外开放，深度融入和引领全球经济

构建双循环新发展格局，是面对日趋复杂的国际环境、顺应经济全球化和区域一体化大势所趋的战略举措。破解跨行政区域经济单元和功能单元治理难题，有助于把具有一定程度的国内一体化区域打造成我国重大生产力布局的综合体，推动更高水平的对外开放;有助于把具有一定程度的国际一体化区域打造成我国在全球进一步崛起、深度融入全球经济的基地。

（三）跨行政区域治理是新发展阶段高质量发展的迫切要求

1、健全跨行政区域单元治理体系是区域经济高质量发展的关键

跨行政区域单元高质量发展是指区域发展的经济效益、社会效益以及生态效益的同步同向发展，是以发挥区域比较优势为出发点，以差异化的功能定位为立足点，以区域间综合效益等值化为目标要求，兼顾长期与短期综合效益最优的发展方式。适应区域研究单元的转变、确定新时期跨行政区域经济单元和功能单元高质量发展的空间治理模式对区域高质量发展具有重要意义。

2、健全跨行政区域单元治理体系是增强发展系统性、整体性、协同性的重要抓手

跨行政区域功能单元治理要求按照生态系统以及社会经济功能系统的整体性、系统性，统筹考虑自然生态与社会经济各要素、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，推动生态效益与社会安全效益的同步同向发展，这与生态文明建设、总体安全发展观的要求一致。

3、建立跨行政区域单元治理模式顺应一体化发展新趋势

近年来，国内外以都市圈和城市群为主体、立足于发挥各地区比较优势、加快区域一体化渐成趋势。我国区域一体化的制度和政策不断创新、基础设施和营商环境等硬软环境在地区间日益趋同，以及促进城市（群）发育和重大生产力加快布局，对完善跨行政区域单元治理模式提出了新的要求。

二、我国跨行政区域治理单元演变的主要规律

我国空间治理单元由行政区域拓展到跨行政区域的经济单元，现如今更多指向了基于功能单元的空间治理。在此过程中，尊重跨行政区域治理单元演变的主要规律，是破解跨行政区域经济单元和功能单元空间治理模式的必要前提。

（一）行政区域是国家和区域空间治理的重要资源，用不好也可能成为区域协调发展的掣肘

行政区域是国家为行政管理而划分的有确定界限的区域，也是国家实施空间治理的基本框架和重要资源。习近平总书记在北京考察时指出，行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁壘。因其综合考虑到地理条件、社会经济联系、风俗习惯、民族特点等多种因素，行政区域具有一定的历史继承性和相对稳定性，无法避免行政边界与流域、草原、森林等生态系统以及不断演变的经济区和功能区不耦合现象。当面对整体化、一体化、系统化的空间治理要求时，行政区域各自为政的负效应就容易放大与凸显。