邱 实

一、问题的提出

机构改革是一个兼具政治性与行政性的课题：政治层面，机构改革关系到政治发展的稳定性；而行政层面，机构改革关系到公共管理的有效性。所以，机构改革一直是中国政治学、公共行政学的重要研究内容，无论是学界还是政界，机构改革都是一个具有长期“热度”的话题。关于机构改革，学界和社会上都产生了很多讨论，包括机构改革的动力、目标、限度、技术和方式等。从宏观角度来看，“机构改革是一场革命”(1)《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第396页。，这场“革命”贯穿于中国改革开放40多年的发展进程，进入新时代后仍然在继续。综合而言，机构改革是一个动态性的、适时性的改革，是为满足经济与社会发展的现实需要而进行的，在不同的时期完成不同的任务和目标。但是在我国机构改革的进程中，有一些问题却始终存在，成为机构改革中的“痼疾”。从当前机构改革的现实情况来看，具体问题体现在以下几个方面。

第一，机构“精简—膨胀”反复的问题依然存在。“精简—膨胀”反复的问题是机构改革一直存在的。改革开放以来，我国已进行8次大规模的机构改革，虽然每次改革的主题都不一样，但是机构精简从未退出机构改革的视野。每次改革后，机构规模都会出现不同程度的“反弹”，从1982年、1988年“显性的反弹”，逐步转变为1998年、2003年“隐性的反复”。当前，我国党和国家机构的总体规模虽然得到了较好的控制，但是“附属类”机构和准行政性质机构依然大量存在，与种类繁杂的人员组成共同成为机构“隐性膨胀”弊端的主要原因。……