周德胜 陆相林

[摘要]京津冀区域一体化是国家战略，人才是区域发展的核心引擎，人才一体化是促进京津冀区域一体化发展的核心。政策协同既是保障京津冀三地人才一体化目标的措施，也是推进三地人才一体化发展的底层框架和有力抓手。以京津冀三地近五年联合发布的人才一体化政策文本内容为研究对象，从顶层制度设计、公共服务、人才培养和人才管理四种政策工具分析京津冀人才政策协同进展，继而提出三地人才一体化发展政策协同的路径和策略。

[关键词]京津冀;人才一体化;政策协同

[中图分类号]C964.2   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2021）09-0027-05

一、京津冀人才一体化的发展历程及现状

京津冀协同发展是习近平总书记统揽经济社会发展全局，以高瞻远瞩的战略谋划、统筹协调的系统思维、人民至上的深厚情怀做出的一项重大决策。推进京津冀人才一体化是实现京津冀协同发展的重要保障。在京津冀区域一体化发展成为国家战略前，其人才协同发展大致可分为三个阶段：萌芽阶段（1980年代中期至2003年）、稳步推进阶段（2004年至2010年）和全面发展阶段（2011年至2014年）。2014年京津冀区域一体化上升为国家战略后，京津冀人才一体化开始驶入快车道。2017年，京津冀联合三地人才工作领导小组联合发布了《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030年）》，明确到2030年京津冀区域基本建成“世界高端人才聚集区”。

目前，京津冀三地采取了一系列的相关措施促进京津冀人才一体化发展。一是在人才交流方面，京津冀人力资源和社会保障部门联合举办了一系列区域人才交流洽谈活动和人才协同发展论坛，依托国家级开发区成立了京津冀产业人才联盟。二是在人才政策与措施协同方面，京津冀三地党委组织部门达成了“1+9”工作共识，在中央政府的支持下，成立了京津冀人才协同发展部际协调小组，定期举办相应的会议，联合发布人才政策。三是在高等教育与人才培养方面，京津冀三地成立了不同类别的高校创新联盟，开展了跨区域的校企合作，建立了三地智库交流平台等。四是在高端人才协同创新创业方面，三地建立了技术转移人才实训基地，如“首都国际人才港”、中关村分园等。五是京津冀“人才共享”成为区域协作扶贫的重要组成部分。北京、天津与河北部分地区28个县（区）建立扶贫协作机制，近五年来，京津两市向受援地区选派挂职干部和技术人才2367人，累计实施项目2356个，引导373家企业向受援地区投资300.46亿元。

二、京津冀三地产业结构和人才结构的比较分析

人才一体化在推动京津冀产业结构转型和协同发展过程中起着举足轻重的作用。我国实行改革开放后，京津冀区域经济持续快速飙升，使得大量劳动力从第一产业向第二、三产业转移，第一产业劳动力所占的比重逐步下降，第二产业、第三产业劳动力所占比重逐步上升。目前，京津冀三地GDP按照三个产业的占比大小排序，整体上已经变成“三二一”结构，产业结构的不断优化和升级推动了经济增长，随着经济持续增长，产业结构会不断打破原本的断层，追求更高的经济峰值和发展状态，进而对人才结构的需求调整产生直接的影响，从而促进人才资源的转移和流动，带动资本、技术、信息和人才的共享。

（一）京津冀产业结构比较分析

京津冀三地在整体功能定位和发展规划上是错位竞争，彼此互补。一是在产业结构上存在着巨大的差异，北京第三产业占GDP比重超过80%，接近85%，达到了发达国家的水平，天津第三产业是接近65%，河北第三产业比重是刚刚突破50%，为51.7%;在第二产业上，天津和河北这两个区域比重接近。二是在第一产业中，北京和天津产业结构比重接近，河北占经济总量的比重最高，显示了河北乡村振兴、城镇化建设的压力和潜力。三是从人均GDP角度来看，北京大约是天津的1.8倍，是河北的3.5倍，天津人均GDP大概是河北的2倍，经济发展水平三地存在巨大的落差。

（二）京津冀人才结构比较分析

从受教育情况来看，选择京津冀三地受中等职业教育以上的人才在招生、在学和毕业生人数上做对比分析。北京在研究生以上高学历层次人才方面具有绝对的优势，无论是招生规模、在学人数和毕业生都是天津和河北的五倍，這与北京拥有全国最多、最好的高等教育资源分不开。北京共有34所双一流的高校，全国共有137所双一流高校，接近25%的高校在北京，是名副其实的“科学中心”。河北与天津在研究生以上高学历层次人才受教育方面绝对值相对接近，天津优于河北，这也成为河北高层次人才的巨大软肋。在本专科层次受教育人才结构方面，北京与天津绝对值，河北总量最高，这体现了河北大中专院校不少，但是质量不高。在中职层次受教育人才结构方面，河北总量最大，天津次之，北京最少。京津冀受教育人才结构的数据比较分析体现了河北在京津冀区域人才培养层次的劣势。京津冀三地受教育人才结构的差异不仅呈现了三地对高层次人才的吸引存在断崖式落差，同时也影响了三地产业之间的深度合作。

三、京津冀联合发布人才政策内容分析

（一）京津冀联合发布人才政策情况概览

人才政策从定义上来说是指国家或者各地区人才管理部门出台的人才管理法规、意见、规划及措施等政策文件。2016年以来，京津冀三地紧紧围绕疏解北京非首都功能、雄安新区建设、2022年北京冬奥会、协同创新、脱贫攻坚等中心工作，联合发布了一系列人才一体化协同政策，大力推动各类人才交流合作项目落实，开展干部人才挂职，加速推进人才一体化发展。具体如表1所示。

（二）京津冀联合发布人才政策内容分析

京津冀三地各自出台的人才政策目标存在着明显差异。北京人才政策的目标是人才质量和人才效益并重，对人才规模和人才流动存在一定程度的限制。天津的人才政策首要目标是为了提升人才质量，更好地服务于天津的社会、经济、文化建设等。河北受社会经济发展、地理区位等因素影响，人才政策目标主要是人才质量与人才效益，在人才引进和人才流动上存在巨大的局限性。从总量上来看，近几年三地联合发文不完全统计达12次，其中2016—2017年三地联合发文的数量较多。参考李晓园（2003）、李东升（2015）和杨艳（2018）等人的研究成果，基于X、Y二维分析框架，X维度是政策工具，Y维度是政策目标，将这12次联合发文按照序号根据文本内容倾向分为顶层制度、人才管制、人才培养和公共服务四大类政策工具。具体如图1所示。

1.政策工具分析。X维度根据京津冀三地联合发文的内容倾向或关键词分为顶层制度、人才管制、人才培养、公共服务四方面政策工具。

其一，顶层制度工具发文有3次，依次是《京津冀人才一体化发展规划（2017-2030年）》《京津冀六区市签署人才合作框架协议》《推动人力资源和社会保障深化合作协议》，这些作为底层框架的顶层制度规划了京津冀人才“一体、三极、六区、多城”的总体布局，提出了解决三地人才一体化进程中“四个不适应”的问题：即着眼于解决区域人才结构不合理的问题;着眼于解决人才国际化程度不高的问题;着眼于解决人才一体化发展体制机制不健全的问题;着眼于解决公共服务资源配置不均衡的问题。其二，人才管制政策工具三地联合发文2次，分别是《劳动关系工作协同发展协议》和《京津冀集体合同参考文本（用人单位版）》，主要内容是围绕薪酬设置、用工标准、劳动合同、劳动关系形势分析、劳动人事争议处理、劳动保障监察、工作信息沟通等七个方面开展合作，推动建立长效工作机制，实现政策上衔接、标准上协调、节奏上一致、服务上全覆盖的劳动关系工作协同发展。其三，人才培养政策工具三地联合发文4次，分别是《京津冀公共人才服务协同发展合作协议》《通武廊人力资源服务企业联盟合作协议》《京津冀社会工作人才队伍建设协同发展框架协议》《京津冀三地文化人才交流与合作框架协议》。这些联合发文既有专业人才培养的方案，也有对从事人才服务的企业方面的相关制度和措施。依据政策对区域内人才交流、安置的人才及劳动力，制定统一的资金补贴、住房保障等方面的保障奖励政策;依据政策协同三地相关人力和社会保障部门举办HRS高端论坛、行业峰会、招聘会和培训会等各类活动;依据政策为区域内有相应需求的单位及个人，提供针对性地人才牵线搭桥、HRM、人才交流共享、人才定向培养等覆盖HRS各类业态的解决方案及服务产品。其四，公共服务政策工具三地联合发文3次，分別是《京津冀工伤保险工作合作框架协议》《京津冀合推人才绿卡制度》《京津冀专业技术人员职称资格互认协议》。根据协议，京津冀三地将结合各自定位和产业转移调整安排，拓宽转移单位专业技术人员职称评价渠道，工伤认定、工伤医疗康复和劳动能力鉴定等方面开展合作。持绿卡的高层次人才在“通武廊”三地间流动，可享受三地相应的人才政策，相应资格参照学历、职称等通用标准可进行分层级同等对待，并共享三地创新平台资源等。

2.政策目标分析。Y轴政策目标体现在人才规模、人才质量和人才流动三方面。人才质量是三地人才政策的共同目标和追求，这是京津冀区域人才一体化建设的重要抓手。北京在人才规模上已经没有太大的动力，在人才流动上，除了对于海内外高级人才有引进需求之外，对于区域内外的人才流动基本上是控制的，北京严苛的户籍制度管理使得人才流动只能是单向。天津有其自身的资源禀赋优势，在放宽了人才引进政策，实施“海河英才”计划后，增加了人才规模。河北放宽了人才引进政策，省会石家庄几乎是零门槛落户政策也并没有扩大人才规模。

京津冀三地各地政府在推动人才一体化发展方面实施了一系列政策，但收效并不显著。其一，京津冀人才数据信息一体化水平不高，主要是覆盖中低端用工人员的合作为主，包括招聘网站的建设与人事代理、人才派遣、人才招聘信息的发布共享以及联合举办招聘会等，合作的层次不高、领域不深。对于京津冀专家的数据资源、科技成果宣传与交流、产业分布与人才流动监控等数据收集和分析工作还有待进一步开展。其二，京津冀三地之间的人才流动仍然不足，在人才使用、人才集聚、人才培养等机制方面还有待完善，影响了京津冀人才市场一体化的发展，打破行政区域的跨省市人才市场一体化趋势势在必行。其三，京津冀三地人才分布不均衡。从整体上来看，京津冀地区各类专业技术人才数量近年来呈现稳步增加的态势，但在人才储量、素质结构、分布特点以及流动特征来看，不均衡性是突出的现象。

四、促进京津冀人才一体化发展的对策与建议

（一）继续深化改革，建立统一完善的京津冀人才政策体系

一要继续深化改革开放，打破行政区划限制的藩篱，发挥中央政府在京津冀区域一体化建设中重要的推动作用，促进三地各类型人才合理流动，建立统一的京津冀区域人才政策法规体系，畅通区域内人才培养、吸引、使用、流动、激励和保障的政策法规，建立人才信息库，特别是高层次人才的“柔性流动”，实现区域人才供求信息共享，加速京津冀一体化人才发展。二要切实从人才的实际需求出发，落实相关的人才引进制度，比如在异地购房、子女入学等方面做好服务，做好顶层设计。

（二）充分发挥市场在人才资源配置中的基础作用

目前，京津冀人才一体化的进程主要是由政府层面来推动。京津冀三地由于资源禀赋形成的社会经济文化发展差距造成的人才断层是客观的，缺乏公平、公正的利益分配机制和补偿办法，人才资源所产生的正外部性价值无法得到相应的回报。因此，需要在政府的宏观指导下，发挥市场在配置人才资源的基础性作用。一是重视私营人力资源服务机构的价值，提升这些机构的工作信息化水平，建立高效便捷的人才管理工作，实现系统的对接和人才的共享。二是发挥市场人才价格机制及生产要素价值评估机制的作用，完善补偿机制，实现人才交流共享、人才流动转移补偿的合理分配。

（三）加快推进产业协同和项目对接，促进京津冀人才一体化发展

首先，大力发展战略性新兴产业，北京努力打造成高端研发和现代服务基地;天津实现制造业升级、服务业升级、科技跨越;河北完成经济发展的整体转型。支持园区发展，集聚人才和资本，构建创新和创业平台，打造产业集群。加快推进河北与北京共建大兴机场临空经济区、自贸区建设，打造集空港物流、现代制造和临空综合服务为一体的临空产业基地。借力北京和天津的科技人才创新优势，培育发展河北电子信息、新能源、新材料和生物产业等战略性新兴产业，为人才共享和一体化提供载体和平台。其次，实现产业协同发展，突出京津冀各地特有的资源优势，建立完善的利益分配机制，构建合理的产业价值链。京津冀三地应主动展开密切合作，通过产业和项目的对接协作，加强其上、中、下游产品之间的链接关系，将产品增值各个环节构成有机整体，促进生产和服务企业的合作，促进资源要素的自由流动，尤其是人才交流合作，提供产业协同所需的人才资源要素。

（四）加强校校合作，校企合作，定向培养高质量人才

高校和科研院所是高层次人才聚集的主战场，优秀企业是产业发展、吸纳高质量就业的载体。一要充分加强校校合作，充分发挥北京高校和科研机构数量多、质量高、研究能力强的特点和优势，定向帮扶支持对接天津尤其是河北的一些高校和科研院所。众所周知，河北最大的短板就是河北境内没有一所双一流高校。雄安新区的成立，会引进一部分北京的双一流大学，但当务之急，北京的双一流大学可以来河北省会石家庄举办研究生院，加强河北本地高质量人才的培养。同时继续实施人才双向流动，坚持人才走出去挂职，让挂职惯例化、常态化，同时将人才招到河北省培训和进修，促进产、学、研相结合。二要加强校企合作，北京高度发达的产业结构以及一大批优秀的企业，可以通过校企协同开发实训课程，联合建立產业研究院和实习基地，利用北京名校、名企资源对津冀紧缺人才进行培训，提供实习实训，从而实现资源优势互补和人才培养层面的协同发展。

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责任编辑：王玉倩