伍雪

【摘  要】2014年，国家大力推行PPP模式，国务院及中央各部委相继出台PPP相关指导意见，财政部和国家发改委推出各自的PPP示范项目及项目库，主推PPP模式以缓解中央及地方财政压力、降低地方债务风险。但时至今日，尽管国内遍地开花了一批PPP项目，实施效果并不十分理想。已经落地的PPP项目也遇到诸多实施过程中的难题。如何解决这些难题，如何保证已经签约的PPP项目顺利实施，论文提出了一些思路。

【Abstract】In 2014， the state vigorously promoted the PPP mode. The State Council and various ministries and commissions of the central government successively issued relevant guidance on PPP. The Ministry of Finance and the National Development and Reform Commission launched their own PPP demonstration projects and project libraries， mainly promoting the PPP mode to alleviate the financial pressure of the central and local governments and reduce the local debt risk. But today， although there are a number of PPP projects in China， the implementation effect is not very ideal. PPP projects that have been implemented also encounter many problems in the implementation process. How to solve these problems， how to ensure the smooth implementation of the PPP project has been signed， this paper puts forward some ideas.

【關键词】PPP项目;项目融资;中期评估

【Keywords】PPP project; project financing; mid-stage assessment

【中图分类号】TU71                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）09-0016-03

1 引言

PPP，即“政府和社会资本合作”，将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。在这样的大环境下，加上建筑行业虽生产规模不断扩大，但纯施工项目利润空间不断下降，低价中标现象普遍，大多建筑行业开始转型，用投资带动施工。于是，建筑企业参与PPP项目投资意愿很高。对建筑企业来说，投资PPP项目不仅能获得较高的施工利润，还能获得投资利润。本文就PPP项目的全生命周期管理进行研究，结合实践，对PPP项目的全过程管理提出一些看法。

2 PPP项目的特点

对于PPP定义，国际上各个机构各有不同，但综合所有机构提及的PPP定义，PPP基本特征应包括：①PPP是公共部门与私营部门间进行合作的一种合同安排;②PPP主要用于提供公共服务;③在PPP中，公私双方应发挥各自优势，共担风险，共享收益。

PPP在广义上属于一个综合性的概念，只要为提供公共产品或服务而开展的政府方与社会资本合作形式均属于广义PPP。而狭义上PPP的典型模式是设计—建造—融资—运营。在该模式下，政府制定公共服务的标准，私营部门据此设计、建造相应的设施来提供服务，并负责融资和运营。与此同时，政府作为服务的主要购买者，向私营部门支付使用费。运营期满，有关设施移交政府部门管理。

在我国，PPP主要表现为政府和社会资本合作模式。该模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。PPP项目具有周期长、投资大的特点。一般情况下，项目周期在10年至30年。PPP项目的总投资也较大，多数为5亿、10亿，甚至更大。因为PPP项目周期长，再加上国家一直没有对PPP项目出台相应配套的政策，使PPP项目在实施过程中会存在较多的变数。这也是PPP项目在实施过程中会出现较多问题的原因。

3 PPP项目前期论证及投标阶段

建筑企业在前期筛选PPP项目时，要先了解项目基本情况，并进行项目可行性分析论证。政府对潜在的PPP项目会成立PPP项目领导小组，并聘请专业机构进行论证，出具物有所值和财政承受能力论证报告，编制项目实施方案等。PPP项目需要经过专门的审批，建筑企业在收集相关项目资料时需注意该项目审批手续是否齐全，PPP项目是否入库。PPP项目进入省财政库，才能有效保证后期付费，降低付费风险。PPP项目审批手续包括：项目建议书、可行性研究报告、水土保持方案、环境影响评价报告、土地使用预审、规划选址意见书、规划及用地许可等。若审批手续不齐，建筑企业以社会资本方进入后，可能导致合法、合规性问题而无法获得金融机构融资。因PPP项目融资责任在社会资本方，如果不能获得融资，不仅会造成建筑企业自身资金紧张，企业有资金链断裂的风险，还会导致因资金成本增高而降低项目利润，甚至导致项目亏损。PPP项目融资对参与投标的建筑企业至关重要。建筑企业可以在项目论证开始时就邀请金融机构进行合作，让金融机构前期参与进来一起对该项目进行论证，甚至可以组成联合体进行投标，这将极大地降低建筑企业的融资风险。

收集相关资料后，建筑企业应召集相关部门对该PPP项目进行财务可行性研究。重点应关注：该项目合法、合规性、项目投资总额、项目投资期限、投资结构情况（是否有拆迁，工程部分投资占比），回报情况、当地政府财政能力等，并进行财务测算。

在财务可行的情况下，建筑企业要仔细研究招标文件、合同条款等，分析项目风险，论证通过后再进行投标。

4 PPP项目合同的签订

PPP项目中标后，建筑企业与政府签订的PPP合同尤为重要。一般来讲，政府在招标时，会将主要条件让投标单位进行报价，如投资回报率、付费条款、融资利率等。但还有一些细节不可能在投标阶段全部体现。因此，项目中标后，中标单位与政府会有合同谈判的一次机会。在这个谈判过程中，建筑企业要关注项目可能会出现的风险，在细节上尽可能地为自己争取有利条件，争取最大的利益。

5 PPP项目实施阶段

社会资本方与政府签订PPP合同后，与政府代表主体共同投资成立PPP项目公司。通常情况下，PPP项目要求股东方投入项目投资总额的20%作为项目资本金，余下80%可通过融资解决，融资义务在社会资本方，如不能成功融资，社会资本方将承担出资责任。因此，融资成败对社会资本方至关重要。

项目公司成立后，项目公司应搭建公司组织架构，双方股东均应派驻人员担任项目公司高管，建立沟通机制，以便协调处理PPP项目出现的问题。社会资本方是大股东，故会派大量人员进入项目公司进行管理。此时，建筑企业人员必须转变自己的角色，不仅仅是施工方，更重要的是项目管理者。不仅要管理好项目施工，更要协调好各种各样的关系，以确保项目正常实施。

通过实践经验，PPP项目在实施过程中应注意以下几个问题：

①项目融资问题。PPP项目投资大，最大的风险是融资风险。如果不能成功实现融资，社会资本方将面临巨大的资金压力。因为融资责任在社会资本方，若不能实现融资，社会资本方只能用自有资金补足，将会给社会资本方带来极大的资金风险。PPP项目进入实施阶段，首先要考虑的就是融资问题。如果项目在前期与政府对接时就邀请金融机构参与到项目中来是最好不过了，但如果无法做到这一点，项目公司一旦成立，就应该立即对接金融机构，为项目融资。

金融机构对PPP项目融资最关注的是资金一旦借出，还款是否能有保障，因此，项目最终能实现的现金流是金融机构最为关心的问题。如果PPP项目本身能实现较好的现金流，获得融资要容易得多。如果PPP项目本身不能实现较好的现金流，是政府付费项目，金融机构便会重点关注该政府的财政能力，是否能保证政府付费的如期实现。因此，PPP项目当地政府财力较好的相比财力差的融资相对容易一些。金融机构为了控制自身风险，通常会要求将该PPP项目的应收账款或收费权等作为质押，有些还会要求社会资本方或政府代表承担连带责任担保。

②设计问题。由于从开始政府对PPP项目论证到最终PPP项目落地开始实施，期间可能时隔几个年度，最初的设计方案可能因政策原因（如环保）或其他原因，已与实际情况不符。因此，在PPP项目实施时可能需要根据实际情况对设计方案进行进一步的优化设计。为解决这一问题，项目公司应加强与政府、设计院的沟通，根据实际情况对该项目设计进行优化，甚至变更。

③拆迁问题。大多数PPP项目会涉及拆迁问题，一般来说，拆迁的责任应在政府，但拆迁款项进入PPP项目的总投资。由于拆迁有很多不可控因素，可能因为拆迁问题导致PPP项目迟迟不能开工或实施不下去，以致施工进度延误，社会资本方有工期延误风险。为解决这一问题，社会资本方首先应将该问题进行预判，在PPP合同签订时将此风险进行规避，签订免责条款：如因拆迁等政府原因导致的工期延误，社会资本方应免责。

④工期延误问题。因为PPP项目投资大，贷款成本高，因工期延误可能极大地增加资金成本，与当初PPP合同约定的政府补贴建设期利息有较大的利差，可能导致社会资本方投资利润大幅缩减。工期延误有政府原因（如上面提到的拆迁问题）、不可抗力原因，也可能有社会资本方原因。若在实施过程中出现政府原因导致的工期延误，项目公司应积极协调政府相关职能部门举行专题会议进行谈判，力争确定工期延误的时间及索赔可能。

⑤超概问题。PPP项目因征地拆迁费超额、设计变更、实施方案调整、增加建設内容、新增项目、财评报送滞后等多种原因，可能导致项目出现有超总投资的问题。针对该问题，社会资本方一方面可以结合项目现场实际情况，通过优化调整设计方案有效控制总投资;另一方面可以让政府追加投资，达成政府直投的补充协议或政府决议，做好银行增贷工作，提前部署，对项目作好甩项处理准备。

⑥财评问题。在实际实施PPP项目的过程中，可能会遇到政府迟迟未发布财评清单的情况。项目公司应加强与项目执行机构的沟通与协调，督促财评清单尽快落实，降低结算风险。

⑦税务问题。截至目前，我国尚未就PPP项目出台专门的税收规定，这就给PPP项目税务实践操作带来了困难。现有2种看法：一种是把PPP项目作为金融资产来看，认为仅应对投资回报部分进行增值纳税;另一种看法认为PPP项目最终应形成固定资产，应按国家现有的增值税规定取得增值税专用发票进行抵扣。但由于PPP项目大多会涉及土地拆迁，拆迁补偿部分金额较大，无法取得增值税专用发票。除此之外，融资成本在PPP项目中也占较大比例，而此部分也无法进行进项抵扣，如此对投资PPP项目的企业不公平，也不符合国家鼓励投资PPP项目的政策。但是，就企业来说，为了保险起见，在实际操作时最好要求项目公司仍然尽量取得增值税专用发票，一旦政策明朗化，即使用不上抵扣，也可以进行进项转出处理。

PPP项目在实施过程中，社会资本方应实时地对项目进行客观的中期评估。评估是为了对未来可预见事项进行研判。PPP项目的投资，事前通过尽调进行可行性论证（先期评估），项目进行中根据变化的情况作出未来评估，为中期评估。PPP项目由于周期长，应动态进行管理，做到至少每年评估1次。若重大情势发生变化，也应及时作出实时评估。评估时应重点关注以下几点：一是经济指标。因实际情况发生变化，经济指标与前期论证可能出现差异。此时应找出差异原因，寻求解决办法。二是项目实施中存在的问题。PPP项目实施过程中会出现各种各样的问题（如以上提到的问题等），要分析问题形成的原因，并找出解决问题的方案。三是评估该PPP项目可能还存在哪些风险，这些风险是否可以提前规避，或风险发生时该如何应对等。

6 PPP项目运营阶段

PPP项目建设完工后就进入运营阶段。项目公司是PPP项目运营、维护的责任主体，但是，项目公司基于自身管理能力以及运营可能需要的资质等因素考虑，往往会通过与运营商签署《委托运营维护协议》将项目的全部或部分运营和维护事务委托给具备专业资质、管理经验丰富的运营商。需要强调的是，项目公司对政府负有的运营、维护责任不因对外委托给运营商而得以免除。

因PPP项目周期长，前期运营成本费用的论证可能与实际早已不符。因此，项目公司要积极对接政府，友好协商，做好项目运营维护方案报政府审核，并与政府签订运营维护协议。

PPP项目进行运营阶段后，按照PPP合同约定，政府也将对PPP项目开始付费。项目公司要尽快推进与政府的决算，以决定投资总额，实现付费。一般来说，PPP项目融资时，金融机构对项目贷款后，还款计划与PPP项目合同约定的付费计划是匹配的。也就是说，从PPP项目进入付费阶段开始，项目公司也将开始进行金融机构的还款阶段。该阶段的最大风险是政府不能如期实现付费，而金融机构的还款时间已定，就可能导致还款违约。这将是PPP项目建设完工后社会资本方面临的最大风险。

由于前期建筑企业作为社会资本方与政府签订的PPP项目合同大多为政府方制式合同，政府方较为强势。政府方大多未对政府不按期足额付费作出足额可执行的保障措施。因此，一旦政府付费无法按期实现，社会资本方将面临较大的资金风险。若社会资本方在PPP项目融资时还为该项目进行了连带责任担保，那么在政府不能按期付费时，金融机构将可以采取强制手段向社会资本方进行收款。如此，社会资本方自身也将出现较大的资金风险。因此在这一阶段，社会资本方应尽早对政府是否能按期实现付费作出预判。若判断政府无法正常付费，要即时尽早联合金融机构积极与政府进行协调，重新预估付费时间节点，根据时间节点调整金融机构还款计划。同时，可要求政府追加完善增信措施，协调政府签订补充协议，约定不能正常付费的政府责任，并组织专门机构进行跟踪收款工作。

7 PPP项目移交阶段

PPP项目合作期满后，项目公司需将项目设施完好、无偿地移交给项目实施机构或政府指定部门。移交过程中，要明确项目风险转移的安排。自项目正式移交日起，除质保义务外，项目公司在PPP项目合同项下的权利和义务即告终止。

8 结语

PPP项目从前期论证及投标阶段、项目实施阶段、项目运营阶段到最后的项目移交，PPP项目的全生命周期才算完成。在整个过程中，社会资本方应参与其全生命周期的全過程管理，才能保证该项目的顺利完成并保证经济效益的实现。由于PPP项目投资大、周期长、变数多，任何一个阶段出现问题若无法及时寻求解决之道都将导致该项目的投资最终失败。因此，社会资本方必须建立专门的机构对PPP项目进行全生命周期的过程跟踪，并实时对其进行动态评估。只有这样，才能保证PPP项目的顺利完成。

【参考文献】

【1】周兰萍.PPP项目运作实务[M].北京：法律出版社，2016.