田先红

一、问题的提出

管区，又称“管理区”，是介于乡镇(街道)与行政村之间的一级准行政组织。(1)目前学界对管区有多种定义，但无论表述如何，基本上都将管区视为一种准行政组织。之所以将其界定为“准行政组织”，是因为：一方面，管区具有一定的行政功能，承担了乡镇(街道)安排的各项行政和治理任务；另一方面，管区又不是一级完备的行政组织，它不仅组织结构不完整，不具备明确的法律地位，而且没有独立的人事权、财权等。管区历史由来已久。据考证，早在人民公社时期，管区即已存在。[1]人民公社体制解体后，管区又以不同形式重新焕发生命力。时至今日，管区仍然延存于全国多地。其中，山东的管区保留最完整且最为普遍。毫无疑问，管区在农村基层治理中发挥了重要作用。但管区作为一种准行政组织，既没有人事权、财权等正式权力，又缺乏完备组织，那么它是如何承接乡镇(街道)安排的各项政策任务，又如何对接村庄(社区)进而推动政策任务落地的呢？换言之，管区在实践中的主要运行机制是什么？这便是本文需要探究的问题。

二、文献综述

学界关于农村管区的研究成果尚不多见。已有零星的研究成果主要聚焦于管区制度的生成逻辑[2]、角色功能[3]、干部互动过程[4]和动员机制[5]等主题。已有研究对我们理解管区的生成、运行逻辑极具启发价值。然而，相关研究主要局限于对管区价值、功能的分析。虽有研究者探讨了管区内部的动员机制，但主要侧重对管区运行流程的一般化探讨，而未能厘清管区运行的核心机制，并发展出一个较具解释力的理论框架。……