陈快快 鲍承辉

摘要：在实施乡村振兴战略的背景下，农村宅基地和农村商业建设用地迫切需要向城市流转，可以在很大程度上解决乡村振兴中的土地利用矛盾，建立统一的城乡土地市场，进一步优化土地利用结构，优化土地资源配置，统筹城乡发展，合理高效利用土地，促进乡村振兴。

关键词：乡村振兴;农村集体;建设用地;开发利用

1集体建设用地的开发背景

集体土地按照我国宪法中的定义，是指和国家所有土地相区别，一般由农村和城市郊区所有的土地。农村集体建设用地在我国的土地建设中占有重要的地位，其面积约占全国总面积的67%，集体建设用地开发的好坏将直接影响到全国建设用地的利用情况。随着我国城镇化进程的推进，尤其是一些人才大量流入量大的城市，土地越发紧张，如果能开发集体建设用地，将会极大地缓解这一供需矛盾，为城市发展提供空间。以广东省为例，广东省在城市存量用地开发方面一直都在全国前列，多年来一直致力于通过土地产权制度改革，推动集体建设用地增效。虽然有所成效，但是集体建设用地的开发之路依然步履艰难，集体建设用地开发问题亟需解决。2019年8月26日，新土地法修改通过后，简单来说就是农村集体土地，被重新定义为“集体经营性建设用地”，从不允许买卖变成可以买卖的商品。这是一个具有历史意义的事件，将给农民群体带来直接的收益，同时也给从事房地产业与建筑业的人一种新型的可以交易的土地商品，从而创造出新的财富增长机会。乡村振兴战略作为我国一项重要发展战略，越来越受到党中央的高度重视。国家成立乡村振兴局，标志着自我国脱贫攻坚取得阶段性胜利后，乡村振兴工作进入常态化发展阶段。作为提高农民收入的又一重要方式，集体建设用地的开发利用不仅能解决好“三农”问题，巩固脱贫攻坚战的成果，对支持乡村振兴战略发展具有重要意义，而且也有利于提高农村集体土地的利用效率，最大化满足农村百姓靠种地谋生的美好愿景。

2集体建設用地的开发类型

2.1开发租赁住房

随着全国各地房价的沟通，政府需要提供更多的租赁住房以缓解住房供需矛盾。集体建设用地建设租赁住房相比国有土地而言可利用面积更大，国家于2017年开始在全国13个城市开展了集体土地建设租赁住房的试点。2019年这一试点城市扩大到18个，村镇集体经济组织可以选择自行开发运营，或者通过联营、入股等方式，建设运营集体租赁住房。以广东省佛山市南海区为例，该区通过在全市发布政策性文件，规定符合规划、权属清晰、用地面积超15亩、容积率大于1.5的农村集体建设用地，可建设租赁住房，建成后只租不售，这将在一定程度上规范集体租赁住房的开发建设及运营行为。广州市2020年1月获批的《广州市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》显示，至2020年，全市计划利用集体建设用地建设租赁住房建筑面积300万平方米，每年批准建筑面积按100万平方米控制。集体建设用地建设租赁住房，有其独特的优越性。它可以弥补国有土地建设租赁住房的有限性，有效缓解庞大的租房需求与有限的租赁房形成住房租赁市场的供需矛盾;有利于增加农民和集体经济组织收入来源的渠道;有利于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。这一全新的租赁房供给模式，正发挥着巨大的作用。

2.2开发商业综合体

在集体建设用地上建设商场、超市等商业综合体，是目前流行比较广的应用途径之一。在集体土地上建商业有好的一面，也有不好的一面。好的方面在于集体土地通常以定期交租金的形式返还土地价值，客观上不会要求开发商短期套现，为商家提供了较低的门槛，能够更好地“放水养鱼”，国有土地则要求快速回收地价。而坏的方面在于对于那些有物业资产要求的商家并不具有太大的吸引力，而这类商家往往是大型龙头企业，行业号召力不可小觑。

3集体建设用地开发的对策建议

3.1完善集体建设用地开发的法律制度保障

虽然新《土地管理法》对内容进行了修订，但允许集体建设用地转让、出租给单位或者个人使用。但其他相关规定不同步更新，内容需要及时更新。指导思想是在符合系统层面土地利用总体规划的前提下，简化集体建设用地使用程序，将集体建设用地的征收过程、分配方案等领域与国有建设用地分开，制定更方便的建设用地审批开发实施细则。

3.2科学统筹完善集体建设配套用地

新世纪初，集体建设用地的选址不科学，导致集体建设用地发展不畅。集体建设用地的选择应避免村庄和社会的争议地块，选择相邻的交通枢纽、城市生活区和城市规划新区。只有交通便利、居住环境适宜，才能发挥集体建设用地的商业价值和居住价值。创新老村改造方式，全面推进集体建设用地开发和城中村改造，扩大全市农村老改规模，布局更多产业发展，同时也为集体建设用地的开发创造良好的周边环境。最大限度地利用土地生活，充分利用农村土地财富。因此，各有关部门必须指导和督促编制乡镇（镇）总体规划、村总体规划和土地利用规划。目前，集体建设用地中城市居民的公共设施和生活设施存在诸多问题。与国有土地相比，它已成为二级土地，严重影响农村集体建设用地的发展，加快完善集体建设用地、交通站、教育医疗、绿色设施公共设施，农村集体建设用地发展过程中的短板得到补充，使其在国有土地的补充中发挥了良好的作用，从而充分发挥了其土地价值。

3.3重点开发集体建设用地住房租赁市场

国土资源部门要组织法律专家，优化利用集体建设用地建设租赁住房的宏观政策，完善宏观制度框架，明确政策主线，提供发展模式，稳步推进试点工作，并组织各城市开展集体建设用地分批建设租赁住房试点工作。鼓励各类城市根据自身城市特点和集体建设的历史发展状况，探索集体建设用地租赁住房的发展模式;同时，要做好集体建设用地租赁住房建设试点跟踪工作，及时做好政策引导和政策调整。

试点城市要做好集体建设用地租赁住房项目。首先，要组织法律专家广泛调研制定集体建设用地租赁住房市场，制定具体实施政策，如《城市发展住房租赁市场奖励补贴实施办法》，而《城镇建设用地租赁住房试点实施方案》，在制度层面，要进一步规范集体建设用地租赁住房的实施。其次，要明确集体建设用地租赁住房的前提条件。明确集体建设用地租赁住房的开发流程，如办理土地相关许可手续、完成监管法规调整和规划申请、制定开发设计方案、制定经营管理方案等，征询集体建设用地各项资料意见，做好项目建设及后续项目验收工作。最后，为支持落后地区集体建设租赁住房，试点城市应建立补贴机制。大力发展集体建设用地租赁住房，有利于解决城市土地供应紧张的局面，缓解高房价带来的城市问题。同时，集体建设用地租赁住房的出现，不仅可以缓解大中城市住房供需矛盾，而且可以提高农村土地利用效率。

3.4完善集体建设用地产权交易制度综合设计

提高集体建设用地使用效率，要建立集体建设用地流转机制，由政府有关部门牵头，引导集体建设用地使用权流转，降低市场主体投资集体建设用地的风险，确保取得集体建设用地，拥有合法稳定的权益，为其后续经营创造安全环境。2019年9月，国家修订土地管理法，全面打破集体建设用地进入市场的法律障碍，赋予集体建设用地更加灵活的使用机制。加强集体建设用地市场准入规则和监管措施，加快农村集体建设用地开放交易平台建设，完善配套制度。结合各地实际情况，建立健全农村集体三资经营交易平台和存量房地产资产交易管理机制。努力打造“三资平台”。对于农村集体经济组织，通过建设覆盖区、镇（街道）、村（社区）的农村集体三资（资金、资产、资源）管理交易平台，可以按照规定程序通过平台公开交易集体建设用地，它可以规避私人转移带来的法律风险，公共交易也可以提高集体经济组织的收益。

结论

要切实加强农村集体建设用地管理水平，必须加强农村集体建设用地确权，不断增强农村社会的国家政策意识，加强土地整理，推进宅基地复垦。

参考文献

[1]杜可心.农村宅基地退出现实困境研究[J].住宅与房地产，2019（27）：235.

[2]刘佳琳.农村集体建设用地使用权流转制度的创新[J].农业经济，2019（10）：101-102.