屈 焕，马 军

(内蒙古工业大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

1 引言

近几十年来随着我国经济的发展，环境问题是人们关注的焦点，气候变化已经是全球人类共同面对的环境问题，气候变化最主要的影响因素是CO2的排放，绿色发展是当前经济发展的重要趋势。2021年3月15日习近平总书记在中央财经委员会第九次会议中强调要提升生态碳汇能力，强化国土空间规划和用途管控，有效发挥森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土的固碳作用，提升生态系统碳汇增量。减少碳排放是我国生态文明建设的重要内容之一，草原碳汇则是减少碳排放的有效手段[1]。草原作为天然碳库，不仅能吸收二氧化碳、净化空气，还具有成本低、经济效益好的特点，具有工业减排无法比拟的优势，已成为各国应对全球气候变化采取的重要方式之一。如何优化并建立有效的草原碳汇支持政策体系成为国际社会和政府关注的焦点。本文通过测算内蒙古地区的碳排放量以及内蒙古地区草原的碳吸收量的估算，通过对比分析寻找有助于实现内蒙古地区“碳中和”目标的有效途径。并据此提出了实现碳中的发展对策，同时基于需求侧分析内蒙古草原碳汇的供给问题，找出供给问题存在的原因并给出草原碳汇发展的对策建议。这些研究不仅有利于内蒙古地区生态经济的可持续发展，同时也为政府部门制定节能减排措施提供参考依据，为应对全球气候变化提供重要的数据支撑。

2 草原碳汇需求分析

2.1 内蒙古碳排放的现状

据调查，碳排放量的80%都来自于能源消耗。根据内蒙古统计年鉴相关数据，内蒙古能源种类主要包括煤炭、焦炭、原油、燃料油、汽油、煤油、柴油、天燃气和电力九种，能源消费构成也主要由以上9种的消费构成[2]。内蒙古的能源消费构成如表1。

表1 2010～2019年内蒙古主要能源消费量

本文是基于能源与碳排放之间的关联对碳排放进行估算，根据内蒙古统计年鉴，将能源划分为9种：煤炭、焦炭、原油、燃料油、汽油、煤油、柴油、天燃气和电力[2]。计算碳排放量时采用计算公式：A=∑Bi×Ci(其中A为碳排放量，Bi为能源i消费量，Ci为能源i的碳排放系数)各能源碳排放系数及折标准煤系数见表2。

表2 各能源碳排放系数及折标准煤系数

碳排放是实现经济经济环境协调发展与可持续发展的关键，自从2010年中国政府设立五省八市、七省市的碳排放点，伴随着北京、上海、深圳等7地启动地方碳排放权交易试点和2017年全国性碳交易市场的构建，全国碳市场交易日趋活跃，规模逐步扩大[3]。以2010～2017年为时间段，根据上面数据和公式利用碳排放系数法计算内蒙古自治区的碳排放总量，由图1可见内蒙古碳排放量有增有减，整体还是处于上升趋势，因此碳汇的需求将大幅增加。

通过对我国内蒙古地区2010～2017 年的二氧化碳排放量的研究分析，结果如图1。发现内蒙古的二氧化碳排放量比较大，并且基本处于一个递增的趋势，从 2010～2017年间，内蒙古自治区二氧化碳排放量一直处于一个正增长的状态，2013年和2017年增速均为负，剩下所有年份均为正增长。内蒙古地区的二氧化碳排放量基本处于一个稳定波动增长的状态。故内蒙古地区对碳汇需求很大，而碳汇也就是目前来看减少碳排放量的最安全、最物理的方式之一。

图1 2010～2017年内蒙古碳排放总量

2.2 基于减排目标的草原碳汇需求分析

由于内蒙古自治区是重工业和能源输送大省，且碳排放水平也较高，碳生产力仅相当于各省平均水平的29.82%，高耗能项目大量投产，使得能源的刚性增长和碳排放的大幅上升，因而分配到的削减目标较高[4]。由于内蒙古自治区减排目标大，碳排放量高，减排的方式有多种，有节能装置、新能源、清洁能源等，而碳汇就是其中的一种。碳汇具有成本低效果好的优势，有专家指出，草原生态系统在碳储量和碳汇功能上发挥着举足轻重的作用。内蒙古自治区拥有丰富的草原资源达13.2亿亩，而内蒙古天然草原面积占全区3/4国土面积，故通过草原碳汇进行碳中和来降低碳排放是一种最经济、最安全的方式。

3 基于需求分析供给存在的问题

3.1 草原碳汇的供给

3.1.1 内蒙古草原面积

内蒙古自治区拥有天然草原13.2亿亩，占全国草原面积的22%，占全区国土面积的74%。

由表3可知内蒙古总草原面积为78804.48千hm2，至2017年内蒙古草原累计种草保留面积为3683.54千hm2，当年新增种草面积1788.2千hm2，至2013年内蒙古可利用草原面积为63591.09千hm2，占草场总面积的80.69%。

表3 内蒙古草原建设2010～2019年

3.1.2 草原碳储量的估算

内蒙古草原碳储量本文是采用碳密度方法进行估算[5]。碳密度方法是根据土壤的类型和面积及各种不同类型土地碳密度来测算的，公式如下:

土壤碳储存量=Σ(土壤面积×土壤容重×土层厚度×土壤含碳量)

植物体有机碳储存量=Σ(草原面积×标准样地生物量×植物体含碳量)

总的碳存储量=土壤碳储存量+植物体有机碳储存量

估算植被碳储量，通常按照植物有机干物质中碳占的比重转换为碳量这里采用国际上常用的转换率0.45将生物量统一以碳(g /C·m-2) 的形式表示。具体的计算结果(表4)。

表4 内蒙古温带草地植被碳储量

3.2 基于供给存在的问题

从上文数据进行分析得出内蒙古草原碳汇供给是小于需求的。由以上数据可知内蒙古草地碳储量为42321.3万t，截至2017年内蒙古统计局相关数据计算得碳排放量为48957.6577万t，内蒙古草地碳储量远远小于碳排放量，因而内蒙古草原碳汇需要增汇，同时也为内蒙古草原增加碳汇供给提出迫切的需求。

4 内蒙古草原碳汇供给不足原因分析

根据相关数据显示，目前我国草原植被通过光合作用年均吸收二氧化碳约21.7亿t，年均碳汇约1300万t，草原生态价值巨大。为了更好地发展草原碳汇，我国制定了一系列支持政策，但在经济、社会、环境、法律等多重压力下，我国仍面临着金融支持力度不足、社会效益不明显、二氧化碳排放居高不下、草原资源破坏严重、法律法规不完善等诸多问题。以下是内蒙古草原碳汇供给不足的几点原因。

4.1 内蒙古草原生态自身的原因

(1)草原可利用面积减少，固碳潜力下降。根据国家统计局相关统计数据来看2017年内蒙古草原总面积78804.5 hm2，累计种草保留面积为3683.5 hm2，当年新增种草面积为1788.2 hm2，其中草原鼠害危害面积为3934 hm2，治理面积为1137.3 hm2；而草原虫害危害面积为4904 hm2，治理面积为1650 hm2；草原火灾受害面积为2153.6 hm2。全区退化草原面积已达 2503.7万hm2，占全区草原可利用面积的39.4%。近几年来，由于气候和人为原因，内蒙古草原资源数量在逐渐减少，质量不断降低，部分草原生产和生态功能逐步丧失。全区生态环境形势仍岌岌可危，草原固碳潜力随之下降。

(2)草原荒漠化加重，固碳潜力下降。近几十年来，草原植被稀疏，黄沙肆虐，草原生态平衡被打破，生态循环紊乱，内蒙古草原荒漠化问题日益严重，草原荒漠化程度愈演愈烈，修复进展缓慢，而且取得的恢复成果很脆弱，草原荒漠化现状不容乐观。草原荒漠化的原因有多方面过度放牧、滥垦、乱采挖、集中定居等，引起草原大面积地退化、沙化和荒漠化。据统计，在人为成因中，过度放牧、过度农垦、过度樵采分别占28.3%、25.4%、31.8%。草原荒漠化的加重对草原固碳能力的影响难以估测[6]。

4.2 草原碳汇管理方面的原因

4.2.1 公众对于碳汇相关知识认识不足

根据多篇文献梳理得出宣传力度不足是造成草原碳汇管理问题的最主要原因。内蒙古当地公民对于碳汇相关知识、概念认识不足，内蒙古全区牧民以及各类大型能源企业，对于碳汇、碳汇交易、生态效用等方面认识不到位，公众对碳汇购买意愿并不高，没有将草原碳汇理念深入人心。相关管理部门的生态环境保护意识比较差，在具体建设和保护的过程中，管理人员保护意识和责任意识不强，直接影响草原生态环境建设和保护的效果。故通过草原碳汇来改善草原生态环境成为一大难题，也使得草原碳汇项目的进展受到阻碍。

4.2.2 人才的匮乏

根据专家学者在草原生态文明建设过程中的体制机制创新研究中提出草原碳汇人才资源的多种问题，一是人才严重缺乏且不断流向其他行业；二是精英人才的缺乏；三是与碳汇相关大型且有实力的企业数量少，教学科研和生产实践严重脱节等问题，因此国家需培养草原碳汇高质量人才迫在眉睫。草原碳汇经济的发展涉及多种学科，其中草原碳汇量的测定、碳汇技术、碳汇交易等各环节均需要领域内优秀人才作为支撑，对于具备大量碳汇专业知识的人才有更高的要求，特别是开发国际标准项目时，人才的匮乏却是制约地区经济发展的一个巨大要素，从而使得内蒙古地区草原碳汇经济很难跟上草原碳汇经济在国内与国际的快速发展[7]。

4.2.3 草原碳汇制度不完善

由于现有的碳汇市场多数集中于森林碳汇，草原碳汇的较少，环境治理代表着一个国家的发展水平，从1985年6月18日《中华人民共和国草原法》通过，到2020年12月28日修订再依次经过第一次修正(2009年8月27日)、第二次修正(2013年6月29日)，为保护草原生态建设、改善生态环境发挥了重要作用；《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》《国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见》《国家森林草原火灾应急预案》《关于全面推行林长制的意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》等行政法规对加强森林草原资源生态保护、修复、灾害防控起到了不可忽视的作用；《内蒙古自治区森林草原防火条例》《内蒙古自治区草原管理条例》等地方性法规对自治区草原生态保护也有着重要作用。综上，发现目前没有一部专门关于碳汇的政策法规，为了更好地在草原资源丰富的内蒙古发展草原碳汇，对建立和发展碳汇政策法规迫在眉睫。

4.2.4 碳汇市场发育较为迟缓

我国草原碳汇市场没有正常发挥作用，主要还是在碳排放权交易市场的发展，截至目前，国家发改委批准备案的林业碳汇项目方法学有5个，而国家现有的草原碳汇项目只有川西北草原碳汇项目。碳汇市场主要集中于CDM项目，相对于森林CDM项目而言，草原碳汇CDM项目发展处于初步阶段。碳汇市场发育滞后还有以下两点，一是没有合理布局构建草原碳汇功能区对测定草原碳汇储量有一定的偏差，故对碳汇经济也有一定的影响；二是从事碳交易的一些机构发展滞后为碳汇经济服务不强，缺少定价权使我国仍处于碳交易产业链的最低端，在国际的交易项目上并没有话语权[8]；以上两点均导致碳汇市场发育缓慢，从而影响碳汇经济的发展。

5 政策建议

5.1 加强生态保护

习近平总书记在2019年两会期间反复强调内蒙古草原生态保护的重要性，且提出内蒙古生态建设的首要任务是保护草原、森林；做好碳达峰、碳中和工作，编制自治区碳达峰行动方案，协同推进节能减污降碳。由于人为或者自然因素造成的草原荒漠化、可利用草原面积减少等问题，面对这一系列问题，采取畜牧平衡、灾害防治、禁牧封育、免耕补播、生境改善等管理措施，引进新的生态科技和技术，结合内蒙古当地的实际情况，研发出一系列关于治沙、绿化、保护原生植被、促进植物再生等的技术，与国际合作交流草原生态修复工作，设立国际合作的修复草原生态项目，通过各国之间的交流与合作，互相学习各国经验，促进项目的完成。

5.2 规范草原碳汇管理

5.2.1 加大宣传力度

提高全民对草原的保护意识，并且加强保护力度，借助多渠道媒介大力宣传保护草原生态的重要性。政府应大力倡导对草地工作的保护，加强病虫害防治与污染，定期对工作进行考核，通过各种形式普及草原碳汇相关知识及技术，开展草原碳汇相关项目，不断将草原碳汇理念深入人心，牧民对于传统的草原保护技术根深蒂固，很难接受现代科技的保护理念，顾需转变牧民的意识形态，牧民进行组织教育，提高公众参与的积极性。

5.2.2 构建碳汇交易市场健全人才能培养机制

考虑到草原碳资源的市场需求，结合内蒙古自治区实际情况，积极构建草原碳汇交易市场，政府部门应不断完善草原地区的基础建设和公共服务体系，引进技术人才，健全草原碳汇相关人才培养机制，带动青年积极参加相关人才培养项目，建立高质量团队。健全碳市场法律法规，通过一定的激励政策鼓励企业优先购买草原碳汇抵减工业排放，可以更好地刺激草原碳汇的市场活跃度，提升草原增汇的能力。同时，要努力开展试点工作，解决遗留问题，争取进一步推进林权配套制度改革。

5.2.3 细化制定法律法规

草原碳汇吸收潜力巨大，对草原进行保护即要提高草原保护科学技术，又要进一步细化或制定保护草原的法律法规，通过立法与政策协调实现稳定有效的减排约束，筑牢草原生态保护防线。完善草蓄平衡制度，通过创新监管方式，使监管效率得到提升。近年来，为保护草原生态，促进草原植被尽快恢复，内蒙古自治区应制订相关的法律法规同时贯彻实施力度，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变，有效提高广大干部群众草原保护意识。

5.2.4 积极发展碳汇市场

按碳汇理论结合内蒙古功能区的规划，构建草原碳汇功能区；搭建草原碳汇交易平台，制定碳标准，不断提升碳金融创新能力，推动碳交易市场活力；借鉴国际碳交易和草原碳汇经验，根据内蒙古的实际情况，重点围绕搭建交易平台、完善配套体系、加强横向合作等方面做规划、建规则，引领草原碳汇经济萌芽和发展，为碳汇经济开启新的模式。积极引导相关金融机构参与碳汇金融产品开发，吸引更多的合作伙伴，通过碳汇相关债券等碳汇发展方式来获得碳汇项目开发资金，加速推进草原碳汇产业化发展。