夏 秋

(南京国环科技股份有限公司，江苏 南京 210042)

1 引言

“十四五”生态环境保护规划是政府履行生态环境保护职责的重要依据，是今后五年环境保护和生态建设工作的行动纲领[1]。生态环境保护规划的目标、基本思路、主要任务均须通过一系列规划指标进行量化。科学合理的指标体系既是对生态环境质量综合评价的依据[2]，也是生态环境保护规划的重要组成部分[3]。

本文通过分析江苏省10个城市“十三五”环境保护和生态建设规划的共性指标和特性指标的特征与异同，总结生态环境保护规划指标体系设置经验并梳理存在问题[4]，结合“十四五”生态环境保护新形势、新要求[5]，提出市域“十四五”生态环境保护规划指标体系构建的建议，为市域“十四五”生态环境保护规划编制工作提供参考。

2 市域“十三五”生态环境保护规划指标体系分析

江苏省各市在制定“十三五”环境保护和生态建设规划时，均参考国家和江苏省“十三五”环境保护和生态建设规划的指标体系。通过梳理江苏省10个城市“十三五”环境保护和生态建设规划指标体系，分析发现，江苏省“十三五”环境保护和生态建设规划大部分指标被纳入到各市指标体系中，即共性指标，主要包括县级以上集中式饮用水源地达标率、地表水达到或优于Ⅲ类水质的比例、细颗粒物(PM2.5)浓度、城市空气质量达到二级标准以上比例、生态红线区域占国土面积比例等环境质量、生态系统方面的指标。此外，江苏省各市根据自身区域生态环境实际情况，制定了区域性特征指标，分为环境质量、污染减排、生态系统、污染治理、全民参与、环境经济6个方面。

(1)环境质量指标方面，农业较为发达的地区如南京设置了耕地土壤环境质量达标率指标，沿海地区如连云港、南通、盐城均设置了近岸海域水质优良比例指标。

(2)污染减排指标方面，各市普遍沿袭二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等指标，区别在于部分地区采用削减率、部分地区采用排放量来衡量污染物减排成效。个别地区如镇江和泰州设置了重点重金属污染物排放强度下降比例指标，这是对江苏省在烟粉尘、重金属减排方面要求的延续和细化。

(3)生态系统指标方面，自然湿地保护较好的地区如苏州、盐城设置了自然湿地保护率指标，拥有岸线且保护工作取得一定成效的地区如南通、盐城设置了自然岸线保有率，这也与不同城市的具体情况相适应。

(4)污染治理指标方面，指标数量和指标内容与省级指标相接近，部分地区根据实际情况对指标进行了调整或分解，如南通市将污水处理分解为市区污水处理率、县(市)城市污水处理率、建制镇污水处理设施覆盖率、村庄污水集中处理率4个具体指标。

(5)其它方面，部分地区设置了公众环境质量改善满意度、万元GDP二氧化碳排放削减率等全面参与和环境经济指标，丰富了生态环境保护规划指标体系内容。

3 生态环境保护规划指标设置经验总结

各市生态环境保护规划指标在继承江苏省“十三五”环境保护和生态建设规划指标体系的基础上，结合自身市级情况及数据可获得性共设置指标40项，涵盖了环境质量、污染减排、生态系统、污染治理等方面，做到指标可量化(表1)。

表1 市域区域性特性指标统计

生态环境机构、生态环境保护综合行政执法改革，使分散的生态环境保护职责与队伍逐步统一[6]。污染防治攻坚目标责任状、“点位长”等制度确保环保工作在最高层面得到强力推动，推进生态环境保护规划指标早日实现。

4 生态环境保护规划指标设置存在问题

江苏省各市“十三五”规划指标重点关注水、气等环境质量领域。根据《长江经济带发展规划纲要》，长江生态保护上升到国家战略高度，保护和修复长江生态环境摆在压倒性位置。此外，生态环境部门新增了减排二氧化碳和应对气候变化等职责[7]。目前的指标体系中基本未考虑上述因素，“十四五”规划指标体系有待进一步完善。

“十三五”期间以打好污染防治攻坚战为抓手，生态环境保护取得显著成效[8]，减排载体和减排空间逐渐减小，“十四五”期间空气质量改善任务艰巨，水环境质量实现稳定达标面临挑战，土壤固废风险仍需重视，生态环境质量距离目标还有差距，这些给十四五规划的目标值设定带来一定困难。

5 “十四五”生态环境保护规划指标体系构建建议

针对市域生态环境保护规划指标设置存在问题，“十四五”生态环境保护规划指标体系应坚定贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念[9]，面向美丽中国建设目标，以改善生态环境质量为核心[10]，贯彻“山水林田湖草”系统生态理念，进一步削减主要污染物排放量和温室气体排放强度，保持环境质量向好趋势，保障生态环境安全，确保空气和水环境质量稳定达标，实现生态环境治理体系和治理能力现代化建设新突破。