周小雪，张洋

中国医学科学院血液病医院（中国医学科学院血液学研究所），天津 300020

国务院2018 年7 月18 日印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发[2018]25 号），教育部2018 年11 月27 日印发《教育部办公厅关于进一步落实优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（教技厅[2018]5 号）分别指出，要贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域“放管服”改革要求，建立完善以信任为前提的科研管理机制，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员的积极性，激励科研人员敬业报国、潜心研究、攻坚克难，大力提升原始创新能力和关键领域核心技术攻关能力，多出高水平成果，壮大经济发展新动能，为实现经济高质量发展、建设世界科技强国做出更大贡献。优化科研管理及提升科研绩效是深化高等教育综合改革、扩大高校办学自主权的重要举措，对于促进形成充满活力的高校管理体制机制、激发高校创新创造活力、加快“双一流”建设具有十分重要的意义。

1 对象与方法

1.1 访谈对象

依据所需研究的问题和访谈目的，访谈对象应长期从事科研项目经费管理，并在科研经费管理工作方面有丰富的管理或科研项目申报经验。 据此，访谈专家选择的范围确定在科研项目研究工作起步较早、现科研经费管理制度较为健全的北京市、天津市、上海市，分别从上述地区的省（直辖市）级的医院、高校、研究所科技管理部门、财务部门科研经费管理人员。 该研究共选取访谈专家11 名。

1.2 方法

访谈前，分别对专家所在地区的科研管理有关经费政策进行梳理，之后再采用座谈法进行深入访谈。 课题组人员组成是财务处科研经费管理人员、科技管理处项目管理人员、医院绩效办管理人员、医院成本核算人员，在事先拟定的访谈提纲向被访谈的在座专家进行一问一答的和补充提问方式进行，现场灵活地根据专家的回答抛出下一个问题以及临时增加访谈形式提问，而其他单位的专家访谈暂时由通讯访谈和电话访谈相结合的方式替代。 访谈分为4 个部分，访谈提纲分别为科研经费管理相关政策了解情况、科研经费管理现状、科研经费管理各环节的现状、问题和建议，访谈问题见表1。

表1 访谈问题汇总表

1.3 资料收集

访谈为电话访谈、面对面座谈以及后续的补充通讯访谈相结合的方式，课题组成员现场到其中一个研究所进行深入的专家现场访谈，将访谈转为文档资料，并对访谈结构进行分类汇总，并再一次请专家确认，以后续的电话访谈进行确认，达成一致，进而保证访谈内容的准确性。 将最终确认好的文档进行梳理，形成科研经费管理制度梳理情况见表2。

表2 科研经费管理制度

2 结果

2.1 基本信息

该研究共访谈专家11 名，其专家从事科研经费管理工作年限在6 年以上。 其中科研项目管理部门8 名，财务主管科研经费管理3 名。

2.2 结果及分析

鉴于访谈专家所在单位研究领域的不同，各个专家对科研经费放管服有关问题持有不同的看法以及独特的建议。该研究要从科研经费管理相关政策了解情况和单位科研经费管理现状、单位科研经费管理各环节的现状以及问题和建议，4 个方面来汇总分析科研经费 “放管服”改革背景下的院校科研经费管理实施过程中存在的问题。

2.2.1 体制的现状 ①各部委规划不足。通过分析各部委及直辖市的地方科研项目放管服背景下的科研经费政策以及意见，结合课题的访谈结果得出结论，如果国务院、财政部、科技部、教育部、发展改革委等部委的规划和支持配合制度执行，加上科技领域放管服改革根据党中央、国务院推进科技领域“放管服”改革精神和省委、省政府进一步科技创新的要求，北京市、广东省等为了规范省级财政科研项目资金管理，提升科研项目资金绩效，落实科研机构和科研人员经费管理自主权，激发创新活力，制定省级财政科研项目资金的管理监督办法。

②财政资金支持力度有限。对科研项目预算形式资金的同时也要求省级财政部门相应加大支持力度，部分项目要求有一定的自筹资金匹配。科教兴国战略立在科学技术是第一生产力坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力和科学技术向现实生产力转化的能力，提高科技对经济的贡献率，提高全民族的科技文化素质，加速实现国家的繁荣昌盛。 财政资金因此加大对科研项目的资金支持力度，为了能更好地调动财政资金与利益结合起来，调动企业和科研人员的积极性，盘活财政资金存量，以利益和通过科研绩效进行管理，与财政资金支持力度有限互补。

③政策培训落实不足。各部委等上层制定的政策多采用在部委官网上对外公示，实际上政策发布同时的政策落实及相应讲解同样重要，好的政策得以充分落地，配合政策培训实时学习、正面优化执行，比事后审计机关依法开展对政策落实情况和主管部门督促指导所属单位完善内部管理，确保国家政策规定落实到实处的效果更好。目前多数的科研项目管理存在检查监督前按照项目经费管理办法复查项目执行，并非在政策落地的同时进行政策的细化学习按部就班地执行，执行过程中存在脱节管理的现象，需要承担单位与政策发布部门不断学习、持续优化自身管理[2]。

2.2.2 科研经费管理现状 ①科研管理数字信息化不足。现各大科研院所、医院及高校，逐渐推动以更为高效的信息化手段替换原有线下的制式纸质版的审核模式。但现在管理部分大多数依旧停留在纸质版审核，未完全升级到信息化状态。 科技处对申报书形式审查、研究内容、实施计划，各单位财务处申报预算指导、预算调剂、经费支出项目预算申请复核、立项批复预算控制、结题决算等数据基本没有从纸质审核的状态中脱离出来，信息化走得比较早的单位采用内部管理系统，由项目组成员线上进行科研项目的申报、立项、结题、预算调整等科研管理流程，项目负责人、分管领导、单位审计人员、科管专员、科管部门负责人、科管部门分管领导审批后方可立项、结题及预算调整。

②立项预算部分缺少前期论证。科研项目立项就项目选题、研究内容、预期成果、研究基础和队伍搭建以及前瞻性、科学性、创新性、可实现细节，组织单位内部专家进行项目申报前的论证，进过专家论证后可以拓宽研究视野，提升课题研究的有效性。根据专家意见修改完善后进行项目申报。虽各单位的科研项目的仪器购置大多数能实现经过论证填写，实现由于重复购置与使用率底下造成的浪费现象，但当前科研项目经费的成本核算管理能力依旧较薄弱，未能实现精准核算科研项目中各项成本要素支出，从而影响科研项目预算执行及验收评价。确定后普遍存在一定的缺乏严格监管机制和科学的评估机制。

③科研项目缺少严格的绩效考评环节。 经调研得知，目前各单位均已开启不同形式的，从科研项目的等级、数量、科研产出、参加的学术活动等方面对科研人员进行科研考核，部分单位用自有资金设立科研专项奖励。科研项目绩效考评要分类管理且项目不适用同一套标准，现在存在并非所有单位都根据现有绩效目标设定绩效目标，设立绩效目标可以作为项目评审、绩效监控、绩效评价的主要依据。科研项目的类别可归集为多个指标模块，主要对各模块下三级指标内容和指标值形式。 比如中国医学科学院预算绩效目标库和北京协和医学院预算绩效目标库分别对应中央级科学事业单位修缮购置、医科院创新工程、基本科研业务费、社会公益类科研机构改革专项、国家人口与健康数据共享平台，根据具体项目类型和项目内容确定项目可应用的指标模块，通用模块和非通用模块相结合，再在指标库相应的指标模块中，对照产出、效益、满意度三个一级指标下的二、三级指标分别选取适用的绩效指标。

3 科研经费管理的建议及存在的困难和问题

3.1 科研经费管理环节的建议

（1）完善制度建设。中央高校、科研院所遵照中办发[2016]50 号文的意见精神，完善差旅费、会议费，涉及科研经费的各单位紧跟中央财政科研项目的资金管理，间接经费核定比例提高，一定幅度地加大绩效激励力度，修订间接经费制度。 结余资金资金留用处理方式改进，项目实施期间，年度剩余资金可结转下一年继续使用。 结余资金、科研财务助理管理规定及流程应各单位实际情况拟定及在实际工作中进行应用。 营造良好的改革氛围，加强政策宣传力度，加大科研助理人员的业务能力培训，以便开展协作配合活动提升综合管理水平[14]。

（2）加强节点管理。 科研项目从项目申报、立项、中期、结题，结题后审计等全程工作均有对应部门及相应时间节点，所以加强时点管理对科研项目中标率和项目完成情况都其重要。①过程管理：专人参加中期检查、结题验收（含综合绩效评价）全程跟踪项目执行情况[18]，②预算管理：科技管理部门联合财务部门邀请财务评审专家对预算进行讲解预审，对可能导致实际支出困难的问题提前规避。 ③预算执行：预算调整严格按照规定进行审批，由于承担单位审批金额较大，需加强组织专家组审核认定后再准予调整。 ④结余资金：项目顺利结题后的结余资金资金提交可结转继续使用的申请，逾期未提交科管部门通知财务将结余资金转入单位统筹[11]。

3.2 科研项目管理、科研经费管理等方面还存在的困难和问题

（1）科研项目间接经费管理难点。综合来看，科研项目间接费用比例并未有较大幅度提高，取消科研人员绩效的比例限制，但科研院所、医院、高校对科研经费自主权管和放的尺度等还很难把握，对间接经费的管理水平提出了更高的要求， 难点在于如何平衡项目承担单位、院系、课题组之间的利益关系，课题组会更强烈地要求提高绩效[15]。 比如，北京大学某医院为精神专科医院，精神疾病的诊疗和实验过程主要是依靠临床医生来完成，在精神病学的临床科研课题中，量表评估、测评患者等等的工作也主要是依靠临床医生来完成。 同时，被试患者因为疾病原因，配合起来有一定难度，所需时间一般较长，且需有家属陪同。目前遇到的困难：①精神科医生的人力成本在科研项目执行过程中无法体现，在职有工资性收入的人员无法在项目中列支劳务费，这会影响临床医生的科研热情；即使间接经费中可以列支在职人员绩效，但只能发放给项目组成员，导致有些临床医生或科研人员由于限项或后期加入课题组等原因而无法从中领取绩效。 ②精神科患者的被试补助缺乏。 建议针对各学科特点临床医生或科研人员列支劳务费或者取消对间接经费绩效领取人员的限制，细化间接费用中人员绩效的具体占比，把握尺度让改革作用起效的同时避免失控[7]。

（2）劳务费使用与管理风险加大。 劳务费标准提高并进一步明确取消比例限制，有利于科研人员的合理流动，吸引科研人才，弥补科研项目的人力成本的支出。建议各单位财务部门联合相关部门加紧制定科研项目经费劳务费使用和管理规定，管理的重点和难点在于如何将课题负责人对于劳务费发放真实性、相关性、合规性的直接责任落实到位，特别是访问学者在与原单位沟通协调文档、劳务发放标准等方面存在较大难度。 以上困难和问题，该校力求发挥院系及学校职能部门的监管职责，避免科研人员虚报劳务费领取人名单，或转卡后提现再分配等违规行为，确保劳务费发放合规、合理。

（3）结余资金管理难。 结转结余资金留用处理方式的改进为项目承担单位统筹安排科研经费提供了政策支持，但需要兼顾项目承担单位、院系、课题组3 个方面的利益，如不考虑课题组的后续科研需求，统筹比例过高，仍会激发项目组结题前突击花钱现象，甚至导致违法违规行为的产生。由于结余资金全权下放为单位统筹管理，如果承担单位不作为，对于结余经费疏于管理，容易造成结余资金使用不规范，发生与科研活动无关的支出[8]。 另外，部分科研项目结题后，项目主管部门并未组织开展结题验收工作，或结题验收后仅将结题验收材料反馈给项目负责人，并未将相关信息反馈项目承担单位，导致各单位管理部门并不完全掌握科研项目的结题情况，无法发挥监督和管理职能，而项目负责人又对结题结账工作重要性认识不足，这也是导致各单位科研经费结余资金量过大的重要原因[16]。

（4）关于科研财务助理的问题。部分项目经费少，单个项目聘请科研助理资金上存在困难，即便是进行统筹，学科特点的不同也决定了有些院系项目多、经费多，有些院系项目少、经费少，对科研财务助理的需求存在差异化，政策上应该为这些不同的需求提供可能，如果进行强制要求也可能造成不必要的浪费。

3.3 “放管服”改革背景下科研经费管理建议

①创新服务方式，积极转变管理部门的服务水平，简化过程、降低程序引发的问题，逐步建立并完善科研财务助理制度。为了给科研人员潜心从事科研营造良好环境，让专业的人做专业的事，主要是选择出灵活服务手段让科研人员了解到政策的改革实现科研人员松绑，构建配套政策制度，从而让科研经费管理解放科研人员[4]。

②加强痕迹管理。 在经费外拨、科技成果转化等合同订立审核环节中，强化合同管理[3]，除审核项目负责人与合作单位关系承诺书、合作单位营业执照、在“全国企业信用信息公示系统”网站进行查询外，增加保留企业信用信息公示系统网的查询记录，加强痕迹管理。

③提升管理数字信息化程度。 加强部门科研部、财务处等部门的协同联动、沟通交流，应充分利用现代化信息手段[10]，不断优化和完善科研处、财务处、资产处、人事处等各部门和项目负责人之间的共享信息平台[3]，从而提高经费管理效率和衔接，科研人员可以实时查询每个科研项目的经费的使用及预算额度剩余情况，该信息同步到项目管理部门[17]，从事后控制转变向事前控制的数字化时代迈进一步，科研需求预算流程识别现有项目的模式、已有硬件条件、人员条件、通过机器人来完成基础工作，既提高效益也能提供更多科研人才发展和价值创造的可能。