陈国华

（珠海大横琴城市新中心发展有限公司 珠海519031）

0 前言

随着社会经济与城市建设的发展，建设工程领域中基础设施建设的需求不断加深。我国以往的公共建筑与基础设施大多由政府牵头建设，而政府受到各类财政支出的约束，工程进度、质量与成本之间的平衡也较难得到均衡，在当今迅捷的社会发展中，仅由政府出资进行公共基础设施的建设已不能满足如今公共建筑的发展需求。因此，基础设施建设新模式的探究，不仅是缓解政府建设资金压力的管理出路、也是推动现代化基础设施告诉发展的有力保障［1-5］。

我国将BT模式引入基础设施建设中以缓解上述困难，但BT模式是一种新型工程建设方式，目前还处于探究阶段。由于各类建设项目具有不同的性质规模，同时我国关于BT建设模式的管理规章制度体系还未健全，因此BT模式在具体建设项目应用中将易产生合同及风险管理等方面的困难［6-10］。目前工程管理学术界已开展对BT工程模式应用解决方案的一些研究，但采用BT模式的建设工程目前仍较少有报道，工程管理界对BT模式的成功经验尚有待补充。本文通过广东省珠海市横琴新区的BT项目，阐述BT建设模式在市政工程中的具体管理方法，以为类似工程提供相应的经验参考。

1 市政工程的BT模式

从20世纪90年代起，我国的公建设施大多数完全由政府作为建设单位主导，政府出资进行基础设施建设基本都以各地财政预算或政府担保融资作为建设经费来源，使得公建设施的建设资金来路较为单一，并且经费预算也受限于财政计划。21世纪初开始是我国基础设施建设大量迸发的年代，随着社会发展需求的增长。基础设施规模不断加大，单一融资渠道的政府投资项目在建设经费的管理上也越来越难，仅靠政府进行资金筹措已难以达到如今体量的基建需求。在当下商业社会的环境下，市场要素多元化势必是缓解各类投资压力的一剂良药，在基础设施建设领域也不例外。我国基建领域也开始向资本市场寻求资金缺口的解决方案，于是在借鉴发达国家发展经验的基础上，我国市政工程领域的基础设施引入了建设（Build）-转让（Transfer）模式，即所谓BT模式，来调节公建行业市场。BT模式是一种创新的项目管理方式，具体表现在渠道从单一的政府财政预算转变为面向整个资本社会，其一方面解决了政府建设资金筹措的问题，另一方面激活了社会上的滞留资金，合理化了社会资本配置，实现了政企双赢的发展局面。可见BT模式以调控社会资本的方式，提高了我国城市建设的综合实力，符合现代化经济建设的基本要求。

然而，由于我国目前尚无针对BT模式的完善法律体系及成熟可借鉴的实践经验，同时BT模式本身尚存在一些不足，例如其产生的意义决定了采用BT模式的项目投资通常较大，管理不当时风险高，且由于部分资金来源脱离的政府管控从而导致项目监管和质量控制较传统建设模式大，因此BT模式在基建项目中的应用往往需要克服管理规则上的重重困难，这无疑增加了其项目管理难度。此外，市政基建工程的管理工作涉猎较一般工程广，其本身项目管理就存在较大挑战，加之市政基建工程的建设单位往往体系庞杂，且存在不少行政干扰因素，这更加决定了BT模式的实行困难。

2 依托项目概况

横琴岛属于广东省珠海市管辖，是珠海市内最大的海岛，其面积106.46 km2，岛上可作为建设开发的用地面积53 km2。岛内人口、常住人口分别为7 585人和4 203人。横琴岛山清水秀、四面环水，且处于“内外辐射及一国两制”的交汇点与结合部，地理位置十分便利。横琴新区的地理位置如图1所示。

图1 横琴新区的地理位置Fig.1 Geographical Location of Hengqin New Area

作为广东省重点工程项目，横琴市政工程BT项目是一项城市中心区域综合基础设施建设工程，主要由2个部分组成：①市政道路及管网项目，其中主干道约43 km、次干道约21 km、快速路约7 km；包括车行下穿地道5处，隧道3座（最长为2.32 km），人行过街地道23座，桥梁2座，综合管沟约28.7 km；②海堤及环境工程项目，海堤总长约为15.1 km。所依托工程示意图如图2、图3所示。

图2 市政道路及管网项目示意图 （m）Fig.2 Map of Municipal road and Pipe Network Projects

图3 堤岸和景观工程项目示意图Fig.3 Map of Embankment and Landscape Engineering Projects（mm）

其工程难点主要包括：

⑴淤泥深厚、分布范围广

珠海横琴新区市政基础设施BT项目所在场地多处为滩涂、鱼塘区域，场地填土层（局部缺失）下均有深厚淤泥层，淤泥平均厚25 m，最深在41 m以上，具高含水率（平均62.06%）、高压缩性、大孔隙比、高灵敏度，强度低等特性，具流变、触变、欠固结特征，本项目所涉及的工程范围均有不同深度的淤泥分布。是国内目前淤泥深度最深，地质条件最差的地区之一。

⑵深基坑项目多，距离长，开挖深度深

本项目有综合管沟约28.7 km、电力隧道10 km、车行下穿5座、污水提升泵站5座和污水管线顶管井等均属于深基坑施工，基坑开挖深度达5～7 m，局部加深段达到8～13 m。

⑶高边坡控制爆破施工

本项目涉及高边坡共7处，超过60 m的边坡有3处，其中最大坡面高度为120 m，均采取控制爆破方式进行施工。其中超高脚手架搭设、物料的运输、坡面的支护施工均属于危险性较大的工程。

⑷隧道施工存在断层、Ⅴ级围岩等不良地质

本项目有隧道3座，其中SD-2隧道遇到有200 m左右的断层破碎带，SD-5隧道表层覆盖层薄，Ⅴ级围岩比较丰富，是隧道施工的危险点和重点。

⑸周边管线复杂，保护难度高

拟建道路尤其是环岛北路和环岛东路，道路周边通讯、广播、电信、电力、给水、国防光缆、供澳高压煤气等各类管线10多种，其中供澳高压燃气管径为DN400，设计压力为4.0 MPa，犹如“定时炸弹”围绕在环岛北路和环岛东路周围，保护难度极高，严重阻碍道路的施工进度。

⑹征地拆迁涉及面广、数量多

征地、拆迁涉及当地住户、军区、澳门、顺德等多方协调，范围广、数量多，涉及工程拆迁户410多户，涉及补偿金额近3亿元。

⑺工期紧张

按照BT项目的合同要求，建设期为3年，征地拆迁、管线迁移、规划调整、资源匮乏、地质条件差、台风、暴雨恶劣天气多等因素对道路建设产生了较大的影响。

本项目涉及全岛道路建设达71 km，环岛北路、环岛东路为在现有道路基础上升级建设，为保证施工期间横琴口岸、横琴区府、石博园、东方高尔夫、中海油等沿线单位的正常通行，环岛北路和环岛东路只能采取半幅施工的方式，导致施工成本增加和施工工期的延长。

⑻当地资源匮乏，大宗材料采购难度大

本项目共需进行软基处理约440万m2，施工CFG桩、PHC管桩等800多万m，填筑土方约1 800万m3，吹填砂约600万m3，中粗砂约200万m3，浇筑混凝土约50万m3。横琴岛当地资源匮乏，需通过多方渠道，采取陆路和水路相结合的方式从深圳、中山、江门等地采购解决。

⑼融资难度大

本项目为BT项目，总投资额达135亿元，受近2年金融环境的影响，金融紧缩，对项目融资带来一定的影响。

3 BT项目的组织架构

依据项目难点与管理特点，制定了本项目的BT管理组织架构，如图4所示。

图4 BT项目的组织架构Fig.4 Organizational Structure of the BT Project

4 项目风险管理和应对措施

本项目所涉及的项目风险管理与应对措施如下：

4.1 规避合同外风险

熟悉及研读地方规章制度，了解环境资源满足程度，知悉可能发生的各类灾害，做好预案。

4.2 规避国家政策调控引起的投融资风险

选择签约时机、合理选择银团组合。

4.3 规避工程质量风险

BT项目公司通过多次组织国家级、高水平的专家论证会，优化设计技术方案，同时通过成立科技攻关小组。加强对监理、EPC单位的管理，组织回购单位、市质量监督站等参与各工序验收，加强对施工全过程控制，减少工程质量风险。

4.4 规避勘察、设计引起的工程承发包风险

聘请专业的勘察、设计、技术、经营等专业人员从可研、初设、勘察、施工图设计，估算、概算、预算编制全过程参与、评审和把关，同时成立专家顾问小组，对勘察、设计的完善性和准确性负责，以减小勘察、设计引起的工程承发包风险。

4.5 规避项目安全管理风险

规避项目安全管理风险：①专门机构、专职人员、必要的设施；②排摸危险源、重点监控、专人负责；③全岛视频监控、全天候远程控制管理；④编制市政工程重大危险源管控指南。

5 项目过程管理和监控

本项目所涉及的过程管理和监控办法如下：

5.1 管理制度的建立和汇编

项目前期阶段，组织进行各类管理制度的编制，包括《技术质量管理办法》、《工程文件归档要求与档案编制办法》、《勘察设计管理办法》、《工程管理办法》、《合同管理办法》、《费用控制及预结算管理办法》、《财务管理制度》等二十几项管理制度，并在实施过程中不断的改进和完善。

5.2 采用“目标责任矩阵”法对每周完成情况进行考评

工程例会邀请勘察、设计、施工、监理、造价、建设、业主等建设参与方项目负责人参加，每月召开例会不少于4次。采取“目标责任矩阵”法对存在的问题进行集中梳理、制定工作目标、明确事件跟踪责任人，将制约工程推进的困难降到最低，如图5所示。每次例会中对该段时间内完成的工作情况进行考评，抓住其中的重点原因，制定相应的解决方案。

图5 目标责任表Fig.5 Target Responsibility Table

5.3 建立每月综合考评制度

通过编制发布《横琴新区市政基础设施BT项目综合考核评比暨“横琴杯”劳动竞赛活动实施细则》，对EPC承包商建立了BT项目月度综合考评制度，奖优罚劣。通过“7个大项、136个小项”的综合考评、竞赛，全方位的对施工过程进行管理和监督。7个大项主要包括质量控制、进度控制、投资控制、安全管理、文明施工管理、财务管理和主要项目负责人“尽职”管理。每月考核制度表如图6所示。

图6 每月综合考评制度表Fig.6 Form of Monthly Comprehensive Assessment

5.4 加强监理队伍建设、每月考核监理单位

在加强对EPC承包商管理的同时，要求BT项目监理单位加强自身管理和建设，编制了一系列的监理规划、监督细则等。每月BT项目公司还通过考核评比，检查监理单位的尽职情况，奖优罚劣。

5.5 采用PDCA循环法对项目档案进行收集、管理

根据BT项目的特点，项目档案管理既要满足国家现行规定的项目建设期档案专项验收的基本要求，又要满足项目回购期档案的需求。采用PDCA循环法对项目档案进行收集、管理确保档案资料的整理与工程实体同步。

6 结论

通过本文所述BT模式在广东省珠海市横琴新区的市政工程项目应用，对BT建设模式的应用情况总结如下：

⑴本项目对BT模式在市政项目中的应用积累了管理难点与解决方案资料，也为BT模式在同类型市政项目中应用提供了宝贵的借鉴意义。通过过程风险控制，达到了项目投资的预期效果。

⑵BT模式作为新生工程建设模式，虽然没有相应的规章制度可以很好地遵照执行，但只要在合法合规的前提下，制定相应的管理方式即可良好保障各建设参与企业及政府的相关利益，也能很好地控制风险。

⑶BT模式在广东省珠海市横琴新区的市政工程项目中，取得了预期的效果。在社会效益上，倘若政府筹措资金受限，BT模式可较好地推进基础设施项目的建设，加快了珠海横琴的城市化进程；在经济效益上，BT模式可有效减少政府资金筹措的压力，BT模式可充分利用社会闲置资本，促进政府财政预算较为困难的地区城市化建设高效发展。