蔡基宏

摘要：粮食安全更深层次的涵义在于保护和培育粮食生产潜力、健全和完善粮食市场机制等。从近年“一号文件”看，我国在保护和培育粮食生产潜力、统筹用好国际国内两个市场、科学确定国家储备规模、推动“市场定价、价补分离”改革、推广完全成本保险和收入保险等方面都做了系统性安排。这有利于在保障农民合理收益的前提下，最终形成国家负担合理、以市场调节为主导的健康可持续的国内粮食安全“升级版”经济新机制。

关键词：粮食安全 “一号文件” 改革 新机制

一、引言

粮食安全不在于透支粮食生产能力及过度扭曲粮食市场，而是具有保护和培育粮食生产潜力、具有充足购买力、健全和完善粮食市场机制等更深层次的涵义[1]。2003年美国库存消费比降至8%，但没有人认为美国的粮食安全存在问题，这是因为美国具有充足的粮食生产潜力。印度经济学诺贝尔奖得主阿马蒂亚·森研究了1943年孟加拉大饥荒，当时的印度有着充分的粮食供应，但由于大量的农工失去工作贫穷如洗，从而失去了购买能力，造成饥荒发生。日本常年库存消费比在15%以下，粮食自给率仅为30%左右，但由于日本有充分的购买力，在国际上与一些粮食出口国形成长期互利关系，国际间贸易供求关系几乎固定，从未出现粮食安全问题[2]。

当前，我国人均粮食占有量远高于联合国粮农组织发布的粮食安全标准线，两大口粮自给率100%[3]，我们对粮食安全完全有信心和底气，这也为我国进一步推动粮食改革奠定了基础。

从近年“一号文件”看，我国确立了确保谷物基本自给、口粮绝对安全的国家粮食安全目标和“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，提出实施藏粮于地、藏粮于技战略，这些都是保护和培育粮食生产潜力的重要部署。“适度进口”就是要统筹用好国际国内两个市场，这不仅有助于弥补我国粮食生产结构性不足，而且有利于在更高层次上确保粮食安全。此外，我国近年来推动“市场定价、价补分离”改革，推广完全成本保险和收入保险等等，都是从粮食价格形成机制等层面构建粮食安全新机制的重要安排。上述这些从粮食的供给、需求、价格机制、符合WTO规则等等角度的重要措施，对于我国粮食安全新机制的构建正在发挥越来越显著的作用。

二、从近年“一号文件”看我国粮食安全新机制的构建与演进

构建我国粮食安全新机制，既要从我国农业生产的禀赋出发，也要考虑粮食市场的特征，更多地基于市场机制，充分发挥市场的调节作用。

我国人口众多的基本特征决定了粮食供给必须坚持“以我为主、立足国内，藏粮于地、藏粮于技”，而人少地多的农业禀赋又决定了我们应统筹用好国际国内两个市场。粮食市场的重要特征是需求具有一定刚性、粮食供给价格弹性高，这些特征决定了在需求方面应合理确定国家储备规模，避免供求的大起大落，形成穩定的供求预期。在价格机制方面更多发挥市场的调节作用，以市场定价为主，避免非市场手段对价格的过多干预从而扭曲粮食市场，更多采用价补分离、收入保险等“绿箱”政策，在保障农民收益的同时也很好地兼顾市场调节。最终通过保障供给、调节需求、完善价格形成机制等一系列措施，推动我国在更高层次上构建和完善粮食安全新机制。

（一）坚持“以我为主、立足国内”，推动“藏粮于地、藏粮于技”

在粮食总供给方面，历年“一号文件”都确立了“以我为主、立足国内”的主基调。比如，2014年“一号文件”指出“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。确保谷物基本自给、口粮绝对安全”;2018年“一号文件”提出“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”等。

基于我国人口众多、粮食国际贸易格局、国内农业就业等多角度考虑，决定了我国粮食生产不能主要寄希望于国际市场，必须坚持“以我为主、立足国内，推动藏粮于地、藏粮于技”等基本战略[4]。这主要是因为：一是战略考虑，不能受制于人。正如习近平总书记指出“一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全的主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局”，尤其新冠疫情以来，美国对我国全面打压阻遏，我国粮食安全更不能受制于人。二是国际贸易量有限，全球粮食贸易量约2.5-3亿吨，不到我国粮食消费量的一半。三是外交考虑，我国一旦大量从国际市场采购粮食，势必引起国际粮食市场大幅波动，影响我国与一些缺粮国家和发展中国家关系，目前全球8.2亿饥饿人口主要集中在这些家。四是出于国内考虑，目前我国农业就业人口仍有1.94亿，过多进口粮食，会冲击国内的粮食生产和就业。

当前，通过实施藏粮于地、藏粮于技、严守耕地红线、科技支撑等战略，中国用世界5%的淡水资源和8%的可耕地，生产了全球1/4的粮食，为全球18.5%的人口提供了高达95%的食物，有效保障了粮食供给。

（二）统筹用好国际国内两个市场

如果仅仅立足国内保障粮食安全，是一种静态、片面、封闭的观点。因此国家提出统筹用好国际国内两个市场。这种“主动进口”战略在国力基础、国际环境等方面都具备了一定条件。习近平总书记指出：“在国内粮食生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，为了减轻国内环境资源压力、弥补部分国内农产品供求缺口，适当增加进口和加快农业走出去步伐是必要的。” [5]

在统筹用好国际国内两个市场方面，近年来“一号文件”多有论述。比如，2016年“一号文件”提出“加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一”;2019年“一号文件”提出“统筹用好国际国内两个市场、两种资源，科学确定国内重要农产品保障水平，……”等。

正是由于耕地资源、人口分布、生产能力、市场需求在地区/国家间的差异，贸易成为解决全球和我国粮食安全的重要途径。中国农业资源禀赋欠佳，人均农业资源相对匮乏，有研究表明，我国要保证农产品的供求平衡，至少需要35亿亩农作物面积，而目前国内能提供农作物的面积只有25亿亩[6]，这决定了中国的农业一定是国际开放体系中的农业。此外，WTO“黄箱”补贴“天花板”上限触手可及[7]、近年来我国劳动力、土地等成本上升推动粮食生产成本上升等因素也是采取适度进口战略的原因之一。

我国“粮食自给”战略不是减少全球联系带来的风险，而是应主动出击，在更加开放的国际经济环境下，立足全球视野，积极参与全球粮食规则制定，加强国际农业合作，建立稳定、可靠的国外粮食供应链，最大化利用国外粮食资源，更好地实现粮食安全战略。2019年，中国农产品的进口额为1509.7亿美元，出口额为791亿美元，贸易逆差达到700多亿美元，正是我国统筹利用两个市场的体现。

（三）科学确定粮食等重要农产品国家储备规模

在粮食安全机制中，国家储备是保障粮食安全、调节供需的重要手段。国家储备规模绝不是越多越好，需要科学确定。

我国近年“一号文件”都强调需要科学合理确定国家储备规模。比如，2017年“一号文件”提出“科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，优化中央储备粮品种结构和区域布局，……”等。

目前，我国粮食储备率已达83.2%（其中，小麦库存量相当于一年消费量），远远超过联合国粮农组织规定的17%-18%的安全储备水平。此外，这一比例还未考虑农户存粮，由于我国农户数量巨大，考虑这一因素后，储备率更高。这一状况主要是不恰当的实行最低收购价政策造成的，这一政策无法稳定储备规模，造成供需失衡、市场紊乱（诸如高价收购低价进口、腾库清仓时对农产品市场造成巨大冲击等等）、农产品价格体系扭曲、国家负担沉重（如2015年全部粮油储备支出达2600亿元）等一系列问题。

过量库存不仅浪费自然资源和社会资源，还会增加市场风险、威胁粮食安全、加剧贸易争端。相反，科学合理确定农产品国家储备规模不仅有利于降低国家负担，而且也有利于形成以市场为主的粮食供求机制。

在国家储备规模科学确定方面，根据我国学者研究，大体上认为，我们可以在联合国规定的储备水平上再加一道保险，将其提高到30%的储备水平。即使再考虑中央对粮食安全的极端重视以及地缘政治等因素，我们加双保险到40%，就是2.5亿吨粮食。如此算来，我国目前的库存超出了这一标准一倍还要多。我国粮食库存绝对安全水平是2.5亿吨（5000亿斤），如果每3年轮换一次，那么每年国库收1700亿斤粮食就足够了[8]。而且这已经是比较保守的一种估算了。

（四）循序渐进推动粮食价格形成机制向市场化过渡

目前，我国实行的最低收购价等政策，对保障粮食安全起到巨大作用，但政策也造成一些问题，主要是粮食高产量、高进口、高库存储备“三高”矛盾越来越突出，财政负担沉重，下游产业经营成本增加，国内外小麦市场价格倒挂等，现有政策亟待进一步改革完善。以政府定价为核心的粮食价格本质上是逆市场化行为，在中长期内会导致粮食生产、流通、进口、库存、加工、消费的全面扭曲。此外，粮食价格支持政策属于WTO“黄箱”政策，国内补贴空间已基本逼近我国承诺的“黄箱”上限[9]。

近年來，我国逐步突破实施多年的农产品最低收购价政策，开始向“市场定价、价补分离”等市场定价机制转变。比如，2016年“一号文件”提出“坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。……深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点。按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革”; 2017年“一号文件”提出“坚定推进玉米市场定价、价补分离改革，……”等。

我国积极探索“市场定价、价补分离”的政策改革，加快建立市场导向的粮食价格形成机制，让价格真正反映供求关系变化，让价格机制能够有效引导农业资源的配置，坚持市场化改革取向与保护农民利益并重。这一政策一是真正的市场定价;二是极为简便，高度透明;三是财政支出可控;四是属于“绿箱”政策，没有贸易谈判纠纷，五是兼顾市场调节和农民收益。具体实施方面，2016年取消玉米临时收储政策改为“市场化收购+生产者补贴”，2017年取消大豆目标价格政策，统筹实施玉米和大豆“市场化收购+生产者补贴”政策。

（五）试点推广完全成本保险和收入保险

农业保险不直接干预粮食价格的形成，而是通过影响粮食生产者的生产行为来间接影响粮食产量及价格，确保了市场在粮价形成机制和资源配置中的重要作用。此外，我国农业发展的目标之一是逐步实现农业规模经营，与小农场相比，大农场虽然具有低成本优势，但大农场的规模化生产也易产生经营风险的规模化，对农场财务安全形成严重威胁。而农业保险的推广可以为大农场降低经营风险，更为适应农地规模化发展这一趋势。

从美国经验看，从1933 年至今，美国农业政策不断调整，经历了以价格支持政策与供给调控为主的阶段（ 1933—1970 年）、以目标价格改革与差额补贴为主的政策过渡期（ 1970—1980 年）、以市场自由化改革为导向的阶段（ 1980—1995 年）、以收入补贴体系完善为主的政策阶段（ 1996至今）[10]。这一过程主要是价格支持政策逐渐向收入补贴政策转变，从政府高度干预向市场配置资源转变。目前，美国农业安全网主要由三部分构成： 永久授权的联邦农作物保险项目、永久授权的农场商品项目、永久授权的农业灾害救助项目。而这三者中，联邦农作物保险项目已成为美国农业安全网的最大部分，具有基石作用[11]。

价格保险所保风险只能在时间维度上分散，无法在空间维度上分散。农业收入保险是价格指数保险的迭代升级，既能应对自然风险，又能应对市场风险。WTO“农业协定”将收入保险、收入安全网措施、自然灾害保险归属于“绿箱”政策。

我国近年来逐步开展农业保险试点与推广。2015“一号文件”提出“积极开展农产品价格保险试点”;2016“一号文件”提出“探索开展重要农产品目标价格保险，以及收入保险、天气指数保险试点。……探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制”;2018年，财政部、农业农村部、银保监会共同印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，试点保险标的为关系国计民生和粮食安全的水稻、小麦、玉米三大主粮作物;2019“一号文件”提出“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点”;2021“一号文件”提出“扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例”等。

三、逐步构建健康可持续的国内粮食安全新机制

粮食市场的形成实际上是生产、进出口、消费、市场、政策等一系列因素综合作用的结果，各因素间相互影响，相互决定。因此，构建国内粮食安全新机制，需要从供给、需求、价格机制等各环节考虑采取相应政策措施。

将“一号文件”的各类重要措施总结如图。可以看出，“一号文件”着力于顶层设计，推动粮食市场各领域改革，打造保障粮食安全的经济新机制。在这一粮食安全新机制中，供给主要在“以我为主、立足国内”的前提下由农户生产提供，通过“科技支撑、藏粮于地、藏粮于技”，强力保护、培育和提升粮食生产潜力，同时统筹用好国际国内两个市场，适度进口，弥补我国农业资源欠佳的禀赋;需求由国民消费和科学确定的国家储备构成，这其中，政策应重点致力于科学合理确定国家的储备规模;供需价格形成机制逐步向以市场为主的价补分离过渡，同时，参考国际经验逐步推广完全成本保险和收入保险，在保障农民收益的同时，更好地发挥市场的调节作用。最终形成国家负担合理、以市场调节为主导的健康可持续的国内粮食安全“升级版”经济新机制。

综上，打造我国粮食安全新机制的总体思路就是：坚持“以我为主、立足国内、确保产能、科技支撑、藏粮于地、藏粮于技”，坚决做到谷物基本自给、口粮绝对安全，严守耕地红线;统筹用好国际国内两个市场，适度进口;科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，推动国家补贴政策由最低收购价等向“市场定价、价补分离”方向转变，试点推广完全成本保险和收入保险，调整改进“黄箱”政策，扩大“绿箱”政策，不断推动降低巨额补贴给国家造成的沉重负担，在保障农民合理收益的前提下，形成以市场调节为主导的粮食价格形成机制，最终建立起健康可持续的国内粮食安全新机制。

参考文献：

[1]武舜臣，王金秋.粮食收储体制改革与“去库存”影响波及[J].改革，2017，（6）：86-94.

[2]杨卫路.粮食库存消费比：几多困惑待解题[N].粮油市场报，2017-6-22（B01）.

[3]新华网.粮食安全有保障、生猪产能在恢复——农业农村部部长韩长赋“部长通道”答记者问[EB/OL].2020-5-22. http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-05/22/c_1126021127.htm.

[4]杜鹰.中国的粮食安全战略（上）[J].农村工作通讯，2020，（21）：35-38.

[5] 孙迪亮，丁珊.习近平国家粮食安全观论析[J].攀登，2020，（03）：1-7.

[6] 杜鹰.中國的粮食安全战略（下）[J].农村工作通讯，2020，（22）：17-21.

[7] 崔宁波，董晋.新时代粮食安全观：挑战、内涵与政策导向[J].求是学刊，2020，（06）：56-65.

[8] 赵海.如何有效疏导粮食库存“堰塞湖”[N].粮油市场报，2016-11-19（B03）.

[9] 王晓君，何亚萍，蒋和平.“十四五”时期的我国粮食安全形势、问题与对策[J].改革，2020，（09）：27-39.

[10] 赵将，张蕙杰，黄建，段志煌.美国粮食供给调控与库存管理的政策措施——美国农业法制定过程的经验[J].农业经济问题，2017，（08）：95-112.

[11] 夏益国，谢凤杰，周丽.美国农业安全网政策保险化：表现、动因与启示[J].保险研究，2019，（11）：42-55.

（作者单位：河南省发展和改革委员会产业研究所）