王辉

近年来，中美关系持续恶化，其主要原因是特朗普时期美国对华认知与政策发生了较大变化。拜登上台后，延续了特朗普时期的对华政策，“战略竞争”成为其处理对华关系的基本框架。与特朗普的“美国优先”和单边主义不同，拜登政府对华政策强调意识形态因素和同盟伙伴关系网络的作用，以此与中国展开全面竞争。拜登政府通过慕尼黑安全会议、G7会议、北约峰会、美日印澳四国首脑峰会等多边机制，以及美日、美韩“2+2”会议、美日首脑会晤等一系列双边机制，反复强调中国对“民主国家”的“威胁”，以意识形态对抗和价值观冲突凝聚对华战略共识，呼吁“民主国家联盟”共同应对“中国威胁”。尽管拜登政府尚未出台正式的对华战略，但其“联盟制华”战略进展迅速。美国对华战略调整必将对中美关系和世界秩序产生深远影响。拜登政府的“联盟制华”将如何演进，将对中美关系和世界秩序产生怎样影响？本文尝试分析拜登政府的“联盟制华”战略及其局限性，进而把握美国对华政策走向。

一、拜登政府“联盟制华”战略

拜登上台后，在政府報告、国会法案、领导人讲话中，不断强调盟友和伙伴关系的重要性。美国强调对华战略竞争是需要联合盟友和伙伴国共同参与的“体系性”竞争。2021年，3月3日，在白宫《国家安全战略过渡性指导方针》发布会上，国务卿布林肯发表对外政策演讲，将中国视为“民主国家”的全面竞争对手，认为中国是唯一有能力挑战“一个稳定而开放的国际体系”的国家。美国与之竞争最有效的途径是重塑美国领导地位，致力于“加强我们的人民、经济和民主制度”，“与志同道合的民主国家共同塑造新的全球规范和协议，保护我们的集体安全、繁荣和生活方式”。4月21日，美国参议院外交关系委员会通过了《2021年战略竞争法案》，旨在支持政府在人权和经济领域向中国施压，打击“中国的全球影响力”。法案要求美国政府加强和深化其联盟和伙伴关系，优先考虑印度—太平洋和欧洲地区，采取更多的双边和多边合作举措，促进民主国家的共同利益和价值观，与盟友共同对抗中国在经济领域和地缘政治方面的挑战。尽管法案还没有经总统签署生效，但从侧面反应拜登“联盟制华”政策的国内基础。从拜登上台后的外交表现来看，强化与盟友和伙伴国家关系占据了其对华政策议程的核心。

在印太地区，美国以“四国安全对话”机制为核心强化对华同盟体系。2021年1月29日，总统国家安全顾问沙利文在美国和平研究所发表讲话，提出“四国联盟”将在美国应对中国崛起和挑战中起一个根本性的基石作用。3月12日，美日印澳“四国安全对话”举行首次元首峰会，在联合声明中称四国联盟将“继续优先国际法在海洋领域的作用”，在东海和南海共同应对“基于规则的海洋秩序遭到的挑战”。与此同时，以四国安全合作为纽带，恢复与强化双边同盟关系。2021年1月28日，拜登刚上台伊始就与日本首相菅义伟通电话，重申对日本的安全承诺毫不动摇，包括明确美日安保条约第五款适用于尖阁群岛（钓鱼岛）。3月13日，在中美阿拉斯加对话前，先举行了美日和美韩的“2+2”会谈，以此营造与盟友对华政策协调态势。国防部长奥斯丁对记者表示访问日本、韩国、印度三国的目的是加强美国的同盟和伙伴关系，以威慑中国或任何其他想要与美国较量的国家。3月16日，国务卿布林肯和国防部长奥斯丁与日本外务大臣茂木敏充和防卫大臣岸信夫举行美日同盟“2+2”会谈，在会后的联合声明中称，“中国的行为不符合现存国际秩序规范，构成政治、经济、军事和技术挑战”，美日两国政府“反对在本区域内对他方的胁迫与破坏稳定行为”。4月16日，在美日首脑峰会后的新闻发布会上表示：“日本和美国是该地区两个强大的民主国家，将致力于捍卫推进其共同的价值观，包括人权和法治。美日承诺将共同应对来自中国的挑战，在东海、南海以及朝鲜等问题上共同努力，确保未来的印太地区自由开放……如果台湾海峡两岸间爆发军事冲突，日美两国军队将就保卫台湾紧密合作。”在美韩关系方面，拜登政府对韩国施加影响，强调美日韩三国合作的重要性。3月17日，美韩“2+2”会晤后，美国向韩国承诺继续提供核保护，表示鉴于朝鲜和中国发起前所未有的挑战，美韩同盟从来没有比现在更重要。4月2日，美日韩三方会谈在马里兰州举行，旨在扩大与日、韩在关键问题上尤其是印太安全问题上合作。

在欧洲，拜登政府以“人权外交”凝聚对华战略共识。2021年2月19日，拜登在线出席慕尼黑安全会议特别论坛时指出，美欧伙伴关系是应对21世纪全球挑战的基石。跨大西洋联盟面临的首要挑战是大国竞争。“我们与中国的竞争是不同发展道路和治理模式的竞争。我们必须证明跨大西洋联盟模式不是历史遗迹，而是重振未来希望的唯一方式”，“我们必须共同为与中国的长期战略竞争做准备”。美欧必须一起努力捍卫共同价值观，一起共同抵制“中国政府的经济胁迫”。3月22日，美国智库大西洋理事会发布《对华计划：跨大西洋战略竞争蓝图》报告，指出美国及其联盟伙伴面临中国带来的自冷战以来最为严峻的、影响深远的挑战，可能导致全球“民主国家”的根本利益和重大利益遭受严重损失，呼吁美国政府与欧洲伙伴采取集体行动、与“志同道合”的亚洲国家统筹协调，以形成与中国开展战略竞争的统一策略。3月20日，国务卿布林肯访问布鲁塞尔时，提出“民主复兴”是美国外交优先事项，特别强调要在对华关系中捍卫西方价值观。有学者就此评论道，拜登政府此举旨在修复特朗普时期受到严重冲击的大西洋联盟关系，突出对华政策中的人权、价值观因素目的是为欧洲提供一个制约中国的理由，以“人权外交”为牵引，在台湾、香港、新疆、西藏、南海等涉华问题上全面施压，把中欧合作纳入中美战略博弈轨道。3月22日，欧盟外长会议以所谓“侵犯新疆人权”为借口对中国采取制裁措施，几乎与英、美、加等国对华制裁措施同时发布，客观上形成了西方联合制华态势。

拜登政府寻求盟友与伙伴的支持，共同协调“联盟制华”战略具有其深刻的国内外背景。首先，美国内部的政治危机。中美战略竞争不仅是经济、军事等物质力量对比的变化，更是双方发展模式、治理能力、国际地位和威望的再分配。2020年全球疫情暴发后，疫情带来的经济停滞、贫困加剧、种族主义、民粹主义崛起，使美国陷入重重危机当中。疫情的治理对美国民主制度与价值体系提出严峻挑战。与此形成鲜明对比的是，中国应对疫情方面展示了强大的国家治理能力。中美意识形态和政治制度的差异，决定了美国对中国偏见根深蒂固。疫情冲击下，强化了美国对中国模式对民主国家构成挑战的认知。

其次，恢复美国的国际领导地位。保持西方联盟体系和维护“西方自由主义”秩序始终是70年来美国外交政策的基石。特朗普政府采取“美国利益优先”与单边主义外交政策，弱化了外交中的价值观因素并与盟友产生严重摩擦，严重损害了西方同盟伙伴关系和美国的领导地位。欧洲盟友认为美国放弃了“世界自由主义秩序监护人”角色，引发联盟体系内部对集体身份与价值共识的深刻质疑。为维护和恢复西方“自由主义”秩序，美国需要与具有共同的政治制度和价值观的同盟伙伴联合。拜登强化同盟关系既源于对华战略竞争需求，也出于对盟友与伙伴关系网络的修复和“重塑国际影响力”的考虑。

第三，“联盟制华”存在一定的现实基础。除了拥有所谓民主、自由价值观等共同的意识形态外，日本、韩国、澳大利亚以及北约成员国与美国存在着诸多共性。在地缘政治方面，亚洲盟友对中国崛起存在疑虑，以抑制中国影响力为目标;在安全上，它们自身安全能力不足，希望强化与美国在军事与安全方面的合作。对欧洲国家而言，中国所在的太平洋和印度洋地区是世界经济发展最快的地区，对欧洲具有重大战略意义。至少就经济层面而言，强化与美国合作是相关欧洲国家现实政治、经济利益的需要。这种内在共性为美国推行“联盟制华”战略提供了机遇。

二、“联盟制华”战略的影响与局限

尽管仍存在相当不确定性，但美国“联盟制华”不可避免对中美关系和地区安全局势产生负面影响。2021年3月18日至19日，中美在阿拉斯加安克雷奇举行高层战略对话，人们普遍认为是“重启”中美关系的重要机遇。然而安克雷奇会议爆发激烈冲突表明，中美关系短期内不会改善，双方摩擦不可避免。在印太地区，中国与日本、澳大利亚、印度关系均处于紧张状态。2020年加勒万河谷事件后，印度强化与美国安全合作制约中国的意图明显。到目前为止，拜登政府推行“联盟制华”战略并未产生新的安全与经济合作机制，但美国以四国机制为核心的印太战略推进态势明显，四国联合对华的政治意愿明显增强。

2021年4月，法国宣布加入印度在2019年提出的印太倡议，派出航母“戴高乐号”进入印度洋参与同印度的联合演习。英国、德国政府也相继加入南海“自由航行”行动。4月19日，欧盟理事会发布“欧洲与印太地区合作战略”，提出欧盟希望在印太地区拓展各领域合作，加强与印日澳等国间的合作，强化欧盟在印太地区的投入与行动。尽管没有提及中国，但着重强调对“人权的普遍性”与航海自由问题的关注，明显迎合了拜登政府的对华战略需求。2021年3月，欧盟以所谓新疆人权问题为由制裁中国，引发了中國的反制裁行动。5月4日，欧盟委员会宣布暂停推动批准中欧投资协定。

尽管美国的“联盟制华”战略短期内进展迅速，但中国崛起本质上是内部经济社会持续发展的结果，外部“极限施压”不能从根本上改变中国发展的趋势。长期来看，拜登政府的联盟制华政策将受到一系列内外因素的制约。首先，美国国内议程的制约。中美战略竞争很大程度上是国家治理能力和治理体系的竞争，竞争的结果很大程度上取决于双方能否成功解决内部问题。拜登政府要想成功应对来自中国的挑战，归根结底还得靠自身实力的修复。对于中美间贸易逆差，美国坚持认为是中国不公平的贸易行为所导致，而不是产品比较优势和供应链效率的结果，一直拒绝承认自身问题。特朗普政府抗疫不力重创了民众对政府的信任与国际形象，疫情导致的失业和经济萧条加剧了美国社会和种族矛盾。抗击疫情、振兴经济和应对气候变化是拜登政府面临的紧迫议题。美国政府能否持续推进“联盟制华”战略，很大程度上取决于美经济复苏、疫情防控效果以及美国产业、科技在全球产业链中地位的提升。

中美不可能完全“脱钩”。经过40多年的发展，中美处于一种既相互依存又在安全、经济、技术、意识形态等方面存在分歧的复杂关系中。这意味着美国在处理伊朗核问题、朝核问题、气候治理等问题上都需要与中国合作。中国在全球生产链中的重要地位以及美国对华战略需求，拜登政府与中国“全面脱钩”代价高昂并且结果难料。美国“联盟制华”战略终归要受制于中国与世界经济高度融合的现实。拜登在参加慕尼黑安全会议特别论坛时表示，美国对打“新冷战”不感兴趣，美国不想造成东西方对抗的局面，也不想制造冲突，“我们不能也决不会回到冷战时期那种对立僵局中，与中国竞争并不妨碍中美在重大问题上的合作”。

同盟体系内部存在利益分歧。尽管美国的盟友对中国的崛起感到担忧，但各国在军事安全、经贸、技术等领域存在不对称的利益与优先事项。在印太地区，尽管四方联盟具有共同战略利益，但四国印太战略的构想和目标并不完全一致。同时四国也是彼此的经济竞争对手。对印度而言，虽然借重四国机制平衡中国的意图明显，但不会轻易放弃大国平衡和不结盟政策。对欧洲国家而言，“联欧制华”在地缘政治层面的动机不足。美国将中国视为“最严峻的战略竞争对手”，欧洲国家并不认为中国崛起是军事性质的。中国给欧洲带来的挑战主要是经济和技术层面，并未将中国崛起视为欧洲安全方面的挑战。以德国为代表的欧洲国家支持中国的多边主义，反对欧盟在对华关系上紧跟美国的步伐。2021年3月，德国总理默克尔公开表示，虽然德国、欧盟和美国具有相同的价值观，是数十年来患难与共的北约盟友，但这并不代表德国和欧盟在所有问题上与白宫保持绝对一致。这意味着美国不能指望在所有领域政策主张都能得到欧洲国家的完全支持。欧美在对华政策上的合作将更多是议题式而非联盟式的全面合作。大西洋两岸国家现实利益的差异，决定了欧洲与美国遏制中国的意愿与强度不同。

三、拜登政府“联盟制华”战略前景

当今世界正在发生深刻变化，中美战略博弈将更加复杂。可以预料，美国推动“民主国家联盟”与中国的政治制度和意识形态之争不可避免，在涉港、涉疆、涉藏等问题上将持续向中国施压，双方在经贸、科技、金融、安全领域竞争将更加激烈。未来，在美日印澳四国对话机制的引导和欧洲的印太战略的助推下，美国对华同盟伙伴体系存在扩大的可能。推动建立不同议题上形成“排他性的多边主义”协调机制，包括推动将中国排除在外的多边经贸合作安排，将中美竞争因素嵌入全球治理机制，通过规则制定和议程设置限制中国，阻挠中国的“一带一路”以及其他的双边、多边合作倡议等。中国将面临一个更加复杂和危险的世界，必须具有对变化做出及时适应性调整的能力。

首先，中国要避免与美国针对第三方展开意识形态领域的竞争，避免形成针锋相对的同盟体系。历史证实，大国关系最不稳定的时期是在竞争的早期阶段。中美竞争将是一个长期缓慢的过程，只有通过危机中的互动，双方的底线才会变得清晰，中美关系才能逐步稳定，双方基于利益的合作才能逐步推进。在当今的国际政治环境中，在没有迫在眉睫大规模战争威胁情况下，建立对抗性军事联盟的可能性不大。其次，中国继续加大改革开放力度，引导中美竞争走向良性。中美恶性竞争，只会加剧敌意，最终导致两败俱伤。作为世界第二大经济体，中国在国际上需要一定的市场空间支撑经济持续发展。可以通过贸易和投资领域的制度性安排，进一步深化国际经贸合作。印太地区多数国家在经济上高度依赖中国，对美国意识形态凌驾于现实利益之上的政策并无兴趣。这些国家制定对华政策的基础是基于现实利益而不是价值观考虑。它们不愿在中美之间选边站，普遍希望中美停止战略竞争。第三，强化国际组织和多边机构的作用。中国可以在联合国、世界贸易组织、二十国集团等多边机构框架内与美国开展竞争，推进区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、上海合作组织、中非合作论坛、中欧“17+1”合作机制、“一带一路”倡议下的经济合作。长远来看，中美战略博弈很大程度上塑造着新的世界政治经济秩序，中美两国都需要确立一个新的稳定关系的框架。

（作者系国际关系学院国际政治系副主任，教授）

责任编辑：彭安玉