李瑞清

摘 要：梳理水利水电工程建设征地移民安置相关法律法规和规范性文件，以《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》为例，结合征地移民工作，逐章逐条分析研究，以促进依法依规开展征地移民工作，为最终实现移民安置目标提供重要保障。

关键词：水利水电;移民安置;法律法规

中图法分类号：D632.4              文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0301

水利水电工程建设征地移民安置是一项政策性强，涉及面广，社会因素复杂的系统工程。实践证明，始终坚持依法依规开展征地移民工作，坚守法律法规底线，是实现移民“搬得出，稳得住，能发展”的安置目标，维护区域社会稳定，促进水利水电工程顺利实施的重要保障。

1  征地移民安置相关法律法规的沿革与发展

新中国成立伊始，中国政府就开始关注移民补偿与安置工作，建立了一系列的政策法规。1953年颁布的《关于国家建设用地征用土地办法》中规定：“必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”，并就有关补偿原则、对象及标准作了具体规定。1958年发布的《国家经济建设征用土地办法》，除进一步明确有关补偿规定外，对农村移民安置提出了就近及农业安置的指导原则。1964年国务院批转了原水利电力部《关于认真制订水库移民安置规划，争取及早完成安置任务的意见》，进一步要求安置移民应该从生产、扶持移民恢复和发展方面着手。

改革开放后，随着大中型水利水电工程等基础设施建设的发展，征地移民工作逐渐成为项目建设的一个重要环节。1988年颁布的《中华人民共和国土地管理法》（以下法律、法规、规章均用简称），规定了国家建设征用土地的补偿和安置标准。1991年国务院根据《土地管理法》和《水法》的有关规定，制定颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，该条例作为我国水利水电工程移民的第一部专业法规，明确了移民安置基本指导思想和目标，即国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿补助与后期生产扶持的方法，逐步使移民生活达到或者超过原有水平。1998年国家修订了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》规定：国家实行占用耕地补偿制度，并提高了征用耕地的补偿费用。

进入21世纪，市场经济在中国高速发展，同时移民安置和失地农民利益问题受到全社会的极大关注，党中央及时提出了以人为本、构建和谐社会和可持续发展的战略决策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列重大举措，以前所未有的广度和深度践行法治，形成了全面依法治国新理念新思想新战略。这期间，国家颁布或修订了大量的法律法规，有关部委和地方人民政府也相继出台或修订了一系列规范性文件。与此相应，征地移民相关法律法规和规范性文件趋于系统和完善。初步统计，目前国家和有关部委出台的涉及征地移民法律法规规范性文件及行业标准、规程、规范已超过50部，各地方政府和地方行业主管部门也相应出台大量的相关文件。

2  征地移民法律法规和规范性文件分类

根据各法律法规和规范性文件的针对性及适用范围，可以划分为：基本法律法规和规范性文件，移民相关法律法规和规范性文件，行业规程、规范和标准文件三个方面。

2.1  基本法律法规和规范性文件

指专门为开展水利水电工程建设征地移民安置工作制定，且适用范围直接明确为水利水电工程征地移民工作的法律法规和规范性文件，可统称为基本法律法规和规范性文件。

主要有：《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令471、679）、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）、《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》（水规计〔2010〕33号）、关于印发《大中型水利水电工程移民安置验收管理暂行办法》的通知（水移〔2012〕77号）、水利部关于印发《大中型水利工程征地补偿和移民安置资金管理稽查暂行办法》的通知（水移〔2014〕233号）、国家档案局 水利部 国家能源局关于印发《水利水电工程移民档案管理办法》的通知（档发〔2012〕4号）、关于印发《大中型水利工程移民安置监督评估管理暂行规定》的通知（水移〔2010〕492号）等。其中《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称：《条例》）作为我国水利水电工程征地移民的第一部专业法规，是开展水利水电工程征地移民工作的行动纲领和基本依据。水利部等有关部委发布的一系列规范性文件基本是围绕该《条例》的各项规定，进行落实或进一步细化，以增强《条例》的可操作性。

2.2  移民相关法律法规和规范性文件

在我国大量的法律法规和规范性文件中，有些虽然不是专门为水利水电工程建设征地移民安置工作制定，但适用范围覆盖水利水电工程征地移民工作，且其中一些条款与水利水电工程征地移民工作相关，可统称为移民相关法律法规和规范性文件。

由于征地移民工作涉及面广，相关法律法规和规范性文件多，其中相关度较高，在水利水电工程征地移民工作中使用較多的主要如下。

（1）土地管理类：《土地管理法》（中华人民共和国主席令第二十八号，2004年修订）、《土地管理法实施条例》（2014年7月修正版） 、《基本农田保护条例》（国务院令第588号，2011年）、《湖北省土地管理实施办法》（2014年修订），《耕地占用税法》（实施时间：2019年9月），《土地复垦条例》（国务院令第592号，2011年）等。

（2）林地管理类：《森林法》（2019年修订版），《森林法实施条例》（国务院令第666号修订 2016年）（注：新条例还未出台）;财政部、国家林业局关于印发《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》的通知（财综〔2002〕73号）等。

（3）安置补偿类：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，2011年）、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（省人民政府令第380号，2015年）等。

（4）其他法律法规：《水法》（2016年7月修订）、《防洪法》（2016年修正）、《文物保护法》（2017年修正）、《矿产资源法》（2009年修正）、《河道管理条例》（国务院令第698号修订，2018年）等。

2.3  行业规程、规范和标准

行业规程、规范和标准更多的适用于征地移民设计和咨询单位。较常用的主要有如下。

（1）水利行业（SL）：《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290-2009）、《水利水电工程农村移民安置规划设计规范》（SL440-2009）、《水利水电工程建设征地移民安置规划大纲编制导则》（SL441-2009）、《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL442-2009）、《水利水电工程水庫库底清理设计规范》（SL644-2014）、《水利工程设计概（估）算编制规定（建设征地移民补偿）》（2015年）、《大中型水库移民后期扶持规划编制规程》（SL728-2015）、《大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划编制规程》（SL735-2016）等。

（2）电力行业（DL）：《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL/T5064-2007）、《水电工程建设征地处理范围界定规范》（DL/T5376-2007）、《水电工程建设征地实物指标调查规范》（DL/T5377-2007）、《水电工程农村移民安置规划设计规范》（DL/T5378-2007）、《水电工程移民专业项目规划设计规范》（DL/T5379-2007）、《水电工程移民安置城镇迁建规划设计规范》（DL/T5380-2007）、《水电工程水库库底清理设计规范》（DL/T5381-2007）、《水电工程建设征地移民安置补偿费用概（估）算编制规范》（DL/T5378-2007）、《水电工程建设征地移民安置验收规程》（NB/T35013-2013）、《水电工程建设征地移民安置规划大纲编制规程》（NB/T35069-2015）《水电工程建设征地移民安置规划报告编制规程》（NB/T35070-2015）等。

（3）其他相关行业：《房产测量规范》（GB/T17986-2000）、《镇规划标准》（GB50188-2007）、《村庄整治技术规范》（GB50445-2008）、《土地复垦质量控制标准》（TD/T 1036-2013）等。

3 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》分析

3.1  概况

《条例》最早颁布于1991年，2006年7月7日国务院令第471号颁布了新的《条例》，对移民安置工作提出了更高的要求，如在指导思想和目标上由“国家提倡和支持开发性移民”修改为“国家实行开发性移民方针”，由“逐步使移民生活达到或者超过原有水平”提高到“使移民生活达到或者超过原有水平”;强调了“以人为本、顾全大局、节约利用土地、可持续发展、因地制宜统筹规划”的安置原则;明确了移民安置工作实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”;对移民安置规划的内容、审批和实施制定了严格的要求;提高了安置补偿标准;并对移民后期扶持、移民安置监督管理、移民权益维护等制定了明确的规定。2017年国务院令第679号对《条例》第二十二条进行修改，进一步提高了大中型水利水电工程征地移民补偿标准。《条例》全文共分为八章六十三条。

3.2  结合征地移民工作的思考

（1）总则主要明确了《条例》制定的依据、适用范围，以及大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作的方针、原则和管理体制。从管理体制上可以看出，政府在征地移民工作中应发挥主导作用。笔者认为，得到政府重视和支持的征地移民工作，往往开展得比较顺利。特别是县级人民政府，在大力支持水利水电工程建设，切实担当起征地移民工作责任主体和实施主体的情况下，移民工作中所遇到的很多复杂问题，将会得到较好地解决。

（2）第二章移民安置规划对征地移民前期工作作出了一系列的规定。明确了编制移民安置规划大纲（以下简称：大纲）、移民安置规划报告（以下简称：规划报告）的责任部门，对编制大纲和规划报告的主要方法、内容、需要履行的工作程序，以及对大纲和规划报告的审批、审核作出了规定。

实物调查成果是编制移民安置规划大纲的重要依据，《条例》第七条规定：“实物调查工作开始前，工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排” （通常所说的“停建令”）。在实际工作中，“停建令”和县级人民政府对调查成果的认可文件，成为大纲通过审批的前置条件。实物调查是一项非常严肃的工作，牵涉到社会各方力量，尤其涉及到老百姓的根本利益，因此，有着严格的调查、公示程序（相关规范作了很细致的要求）。如果在工程方案举棋不定，工程范围不断调整的情况下开展实物全面调查，极易造成调查工作反反复复，调查成果不断修改，调查工作的严肃性，成果的权威性受到损害的现象。因此，笔者认为，在“停建令”颁布前，应对工程方案进行严格的技术论证和技术审查，对工程范围应有明确的界定，尽量避免调查工作的反复。

大纲作为编制规划报告的基本依据，其审批权限为省级人民政府或者国务院移民管理机构。规划报告是组织实施移民安置工作的基本依据，审核机构为省级人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构。规划报告的内容是依据大纲的各项要求，进行设计上的进一步深化和细化，并增加了补偿投资估算、实施总进度及年度计划等实施工作中的重要内容。

《条例》第十条规定：“规划报告与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准”。第十五条规定：“未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续”。说明规划报告的编制工作应在可行性研究阶段完成，并作为可研批准或者核准的前置条件。随着近些年国家简政放权政策的落实，规划报告已不作为可研批准或者核准的前置条件，但至少应在办理用地手续前（工程开工前）完成该项工作。笔者在多次审查评估重大项目中了解到，国家发改委对省级移民管理机构规划报告审核意见非常重视，在一些重大项目评审时作为地方合规性要件。

《条例》第九条、第十五条都明确了大纲和规划报告“应当严格执行，不得随意调整或者修改;确需调整或者修改的，应当重新报批”的规定。笔者在实际工作中体会到，由于设计阶段的深入、工程设计的优化及实施中的变化，难免会出现与大纲和规划报告不一致的地方，如果每一个调整或修改都得重新报批显然不现实。什么程度的调整或修改需要重新报批，《条例》并没有作进一步的规定。水利部《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》（水规计〔2010〕33号）也没有很具体的规定。水利部《水利工程设计变更管理暂行办法》（水规计〔2012〕93号）中也不包含征地移民设计变更（第六条）。设计变更的合规性问题一直困扰着从事征地移民工作的有关部门。除少数省份（如云南省）出台了相关管理办法外，为解决上述问题，一些是项目建设单位、主管部门（如湖北省鄂北局、原南调局等）出台了相关文件，但存在着法律效力不足、口径不统一等问题。笔者认为，在更高层面出台征地移民设计变更管理办法的文件，对依法依规开展征地移民工作是很有必要的。

对应《条例》本章，水利部出台的《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》（水规计〔2010〕33号）有更为具体的要求。如“移民安置规划大纲和移民安置规划的具体编制工作，应由具有大中型水利水电工程设计相应等级资质的单位承担”“移民安置规划大纲、移民安置规划的编制内容应与工程可行性研究报告推荐的方案相一致”等，可进一步学习领会。

（3）第三章征地补偿主要是对补偿作出的相关规定。2017年国务院令第679号将第二十二条修改为“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行……”。这次修改，彻底改变了长期以来，水利水电工程补偿标准普遍低于铁路等其他基础设施建设项目补偿标准的状况。尤其是对水库移民而言，加上国家的后期扶持政策，其得到的实际补偿是高于其他基础设施建设项目的。

（4）第四章移民安置主要是对移民安置规划的实施作出的相关规定。明确县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。從本章可以看出，项目法人和地方政府之间、地方政府上下级之间、移民区政府与接受地政府之间主要通过协议方式确定各方的责任、权利和义务。实践证明，签订协议是移民安置实施工作的重要手段，能有效规范各方行为。在实际工作中已普遍延伸到移民个人与当地政府签订协议的层面。

本章第三十七条明确了“移民安置未经验收或者验收不合格的，不得对大中型水利水电工程进行阶段性验收和竣工验收”的规定。对应本章，水利部出台了关于印发《大中型水利水电工程移民安置验收管理暂行办法》的通知（水移〔2012〕77号），对验收工作作出了较为详细的规定。

（5）第五章后期扶持主要是对水库移民后期扶持规划的编制、审批要求，水库移民后期扶持资金的拨付及后期扶持有关政策作出规定。对应本章，国务院发布了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号），对后期扶持的指导思想、目标和原则，以及扶持范围、扶持标准、扶持期限等，作出了更为详细的规定。在实际工作中尤其要注意扶持范围的界定，即大中型水库的农村移民，转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围。

（6）第六章监督管理主要是对征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金的全过程监督，以及移民安置的全过程监督评估作出规定。对应本章，水利部关于印发《大中型水利工程征地补偿和移民安置资金管理稽查暂行办法》的通知（水移〔2014〕233号）、水利部关于印发《大中型水利工程移民安置监督评估管理暂行规定》的通知（水移〔2010〕492号）在稽查、监督评估的依据、内容、工作方法和程序等方面作出了详细规定。

（7）第七章法律责任明确了涉及征地移民的各方违反《条例》有关规定所应承担的法律责任。

（8）第八章附则明确长江三峡工程的移民工作，依照《长江三峡工程建设移民条例》执行。南水北调工程的征地补偿和移民安置工作，依照本条例执行。但是，南水北调工程中线、东线一期工程的移民安置规划的编制审批，依照国务院的规定执行。

Brief Description of Laws， Regulations and Normative Documents on Land Acquisition and Resettlement for Water Conservancy and Hydropower Engineering Construction

Li Ruiqing

（Hubei Water Resources and Hydropower Planning Survey and Design Institute， Wuhan 430064， China）

Abstract： This article sorts out the relevant laws， regulations and normative documents of land acquisition and resettlement for water conservancy and hydropower project construction. The article takes the "Regulations on Land Acquisition Compensation and Resettlement for Large and Medium-sized Water Conservancy and Hydropower Engineering Construction" as an example， combined with land acquisition and resettlement work， analyzes and studies chapter by chapter， in order to promote land acquisition and resettlement work in accordance with laws and regulations， and provide an important guarantee for the ultimate realization of resettlement goals.

Keywords： water conservancy and hydropower; resettlement; laws and regulations