李佳

随着我国工业化和城镇化的稳步推进，大量农民离开农村向城市迁移，导致农村大量农房、宅基地常年闲置，农村宅基地成了“沉睡的土地资产”。但与此同时，“由于我国农村土地资源总量有限，且在实施最严格的耕地保护政策下，要推动乡村振兴发展，土地要素成为了一个重要的制约因素。”[1]在此背景下，2018年中央农村工作会议提出了完善产权与要素市场配置的要求，关注市场和生产要素在激活农村闲置宅基地与农房问题中的重要功能。重庆市作为西部地区唯一直辖市和全国首个统筹城乡综合配套改革实验区，大城市、大农村、大山区、大库区特征明显，城乡区域间差异较大，生态保护、脱贫攻坚任务艰巨，如何真正以改革为契机，释放改革红利，盘活农村资源，如何完整准确理解农村宅基地“三权分置”（所有权、使用权、资格权）政策，并结合重庆实际探索有效的实现方式、完善相应的体制机制，成为当前重庆市缩小城乡差距、推动乡村社会经济发展的重要课题。

一、重庆市农村宅基地改革试点的实践考察

2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，重庆市大足区被列为试点区域。[2]在试点过程中，该区先后就农村宅基地的三权分置、流转等工作，制定出台了《重庆市大足区农村宅基地“三权分置”改革试点实施方案》《重庆市大足区农村宅基地管理办法（试行）》《重庆市大足区农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》等规范性文件，对宅基地“三权分置”，特别是宅基地自愿有偿退出、流转以及使用权等做了明确规定。

“资格权”作为宅基地“三权”中最具争议的“增设权利”，继2018年中央农村工作会议中明确表述后，便引发了法律界、实务界的广泛关注和激烈争论，而“资格权”的界定以及实现路径正是宅基地三权分置的难点。

“资格权”的初次问世，是为了确保农村宅基地作为农民农村住房保障性功能的初衷，是为了给自愿退出宅基地的农民吃下一颗“定心丸”，特别是针对无法长期在城市生存下去的部分进城务工的农村人口，最终在城市，不至于“居無定所”而设置的保留性权利。但目前对于“资格权”的实现路径，普遍存在争议。重庆市大足区在《重庆市大足区农村宅基地管理办法》第十条中明确规定，通过转让、入股（联建）、租赁、赠与等方式流转宅基地使用权或有偿退出农村宅基地的，申请农村宅基地不予批准。大足区对“资格权”的实现路径，结合重庆实际采用了相对稳妥谨慎的态度。

二、重庆市深化农村宅基地制度改革面临的主要困境

在大足区改革试点基础上，重庆市正按照中央决策部署继续深化农村宅基地制度改革，但在此过程也面临一些实践困境。

（一）多头政策叠加观望导致不愿退地

农村宅基地“三权分置”是近年来提出的概念，但在重庆市范围内涉及农村宅基地的相关政策已经实行很长时间。从2010年8月15日开始，重庆市户籍制度改革在全市范围内正式施行。2010年《重庆市人民政府办公厅关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知》明确指出：“为了确保转户居民实现平稳过渡，重庆市户籍改革政策中对转户居民承包地和宅基地的退出设定了3年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。”[3]

根据2010年《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）的通知》规定，“转户居民可按有关规定流转其农村宅基地使用权及房屋所有权、承包经营权，也可按本办法规定自愿退出并获得补偿。”[4]另根据《重庆市地票管理办法》规定，“宅基地及其附属设施用地复垦，由农户自愿提出申请;申请宅基地复垦的农户应当有其他合法稳定住所;农户的宅基地复垦后，不得新申请宅基地;确因法定情形需新申请宅基地的，应当以有偿方式取得。”[5]

可见，农村宅基地三权分置改革虽然是近年来的新提法，但该制度改革实际上与户籍制度、土地复垦制度、地票制度等紧密相连。由于不同制度的制定初衷、制定政策的侧重点不同，以及制定文件的社会背景不同等，导致农民在退出宅基地时，能获得的经济补偿和社会保障政策也有所不同。这就容易导致部分群众对相关政策一知半解，持观望态度，进而在实践操作中引发群体性事件。

（二）住房保障体系不完备导致不能退地

重庆大城市、大农村、大库区、大山区并存，这使得重庆与东部发达地区不同。在这种客观条件下，如果住房不能得到根本性的保障，就会使群众产生强烈的不安全感。同时，也很难防止部分群众在短期利益的驱动下，未经深思熟虑退出宅基地后，因为创业失败、无处养老等因素，无法重回农村，从而导致严重的社会问题。这也使得部分群众宁愿宅基地闲置，也不愿主动退出。

（三）宅基地经济价值不足导致不想退地

另一个抑制农村宅基地退出和流转积极性的因素是重庆市农村宅基地整体经济价值尚未得到充分开发。虽然乡村振兴战略中，对农村建设用地的需求增大，但由于重庆的特殊地理条件和区域位置，导致宅基地的经济价值没有得到充分体现。

（四）资格权缺乏明确范围和实现路径导致不敢退地

从重庆市农村宅基地制度改革实践看，资格权作为“新增权利”，不仅在法律理论界引发了巨大争议，各地结合本地实际所界定的资格权以及资格权的实现方式也有所不同。2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确指出，要“稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计”。在这样的政策背景下，包括地方政府在内的改革参与者，都抱持谨慎态度。同时，资格权和户籍制度、集体经济组织成员认定和利益、住房保障等农村群众切身利益直接相关，如这一权利无法得到切实保障，则会严重影响农村宅基地制度改革的完善和发展。

三、重庆市深化农村宅基地制度改革的对策建议

（一）探索以人民利益为中心的宅基地制度改革政策

农村宅基地制度改革的价值取向有很多，包括进一步盘活农村集体资产，提高农村集体组织经济收入，缩小城乡二元化差距等。但要真正实现上述价值取向，获得群众认可，实现国家、集体、群众的三赢，就应当建立以“人民群众利益”为核心的改革制度。这一原则不应仅仅体现在制度表述上，更应当贯穿整个制度的构建和实践操作，在政策制定过程中，要充分听取群众意见，并赋予农村集体组织充分的自治权。农村集体经济组织作为农村宅基地的所有权人，在我国长期的土地制度下，管理权并没有得到充分发挥，而其是本辖区所有集体经济组织成员整体利益的代表，是真正了解当地特点、基本情况，掌握第一手资料的人。因此，应赋予集体经济组织关于资格权的认定、宅基地分配、有偿选位、补偿机制等高度自治，在政府有序引导下开展工作，这样才能代表广大群众的切身利益。资格权不仅仅是现有宅基地使用权人享有的初次享有宅基地分配权，还应包括宅基地流转后再特殊情况下重新申请的期待权。而这种资格权的认定，不建议采用一刀切的方法，应当结合有房无房、其他房屋的人均居住面积、集体经济组织成员资格认定、甚至是流转原宅基地使用权后的年限，并综合考虑继承、分户、婚嫁等自然因素来综合认定。既要考虑现有农村建设用地的存量，也要考虑人口增长、耕地保护等因素。

（二）积极探索兼容性更强的农村宅基地改革政策

农村宅基地制度改革不是单一的孤立政策，而是与土地复垦、新农村建设、地票制改革等有交叉，更存在不同政策下经济利益和社会利益的巨大差距。这种差距对专业从事此项工作的公职人员都属于专业难点，更不用说对普通群众，这使得群众对参与改革的兴趣不浓，甚至出现观望、迟疑的态度。

因此，要尽可能使我们的政策更接地气，既符合法律的原则性规范，又要让群众清楚明了地掌握政策实际，并将政策的选择权交到群众手中，以方便群众寻求利益的最大化。同时，要充分考虑重庆的地域特点，可分类实现划片式政策，允许民族乡因地制宜施策，真正建立起符合重慶市的政策制度。

（三）与“住有所居”同步推进的稳妥农村宅基地流转制度

与东部地区不同，重庆市农村宅基地制度的住房保障功能还很强，特别是由于重庆市属于人口流出地，外来务工人员的人员虽多，但流动性较强，外来务工人员与农村的黏度还很高。同时，在农村留守的老年人还很多。因此要在充分保障“住有所居”的前提下稳妥推进，要充分发挥政府的引导作用，构建多元化的住房保障措施，将宅基地的制度改革和新农村建设、移民搬迁、保障性住房供给、脱贫攻坚、危房改造等政策方针有机结合起来。防止部分群众因对政策没有全面掌握，同时受短期利益的引导，从而导致后续的一系列社会问题。如与城区临近的区块，可采用融入城区，通过鼓励购买商品房，符合条件的申请廉租房和公租房，甚至直接参照征地标准进行住房安置等方式，保障家庭住房;如对偏远山区居住分散的农户，采用位置调换、集中搬迁等方式，实现空间的优化。

（四）科学灵活开辟农村宅基地经济价值实现路径

一是多措并举激发改革参与者的热情。农村宅基地所有权、使用权是掌握在农村集体经济组织和广大农村群众手中的巨大的隐形资产，能否实现经济价值的最大化，实现改革红利的最大释放，直接影响着改革参与者的积极性并决定着改革的成败。一方面，建议关于新宅基地以成员身份实现有偿获取、退出机制;另一方面，“为壮大发展集体经济有偿使用机制以及创新宅基地权能活化机制，建议推动有限制条件的宅基地和农房使用权流转、融资。”[6]

二是搭建政府主导的农村宅基地的流转平台。在摸清底数精准确权的基础上，对转让、入股联建、租赁、赠与的受让方实行分类施策等方式，最大程度规范流转程序。在这一过程中，政府就流转的方式、流转的规范性操作、争议解决等方面，作有效的引导，切实保障农村集体组织和群众利益，消除其后顾之忧。

三是充分发挥农村集体经济组织在宅基地所有权管理的作用。长期以来，由于重庆市部分集体经济组织负责人思想和能力水平所限，重庆市农村集体经济组织在宅基地管理，特别是收益、增值等方面的作用没有得到充分发挥，导致“一户多宅”、空间没有得到合理优化、宅基地无法实现经济效益等情况，在新一轮宅基地制度改革中，建议要借助改革东风，不断强化农村集体经济组织对宅基地所有权的行使力度，加强宅基地管理，探索宅基地置换、调配和集中管理，对具备建设开发、旅游开发的区域，充分发挥农村集体组织的主观能动性，集约节约利用土地，从而实现振兴农村集体经济组织增收增效的效果。

参考文献：

[1]夏松洁，黄明儒.农村宅基地“三权分置”改革的政策阐析与立法完善——基于中央农村工作会议精神的思考[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2019（05）：162-166.

[2]陈小君.宅基地使用权的制度困局与破解之维[J].法学研究，2019（03）：48-72.

[3]重庆市人民政府办公厅关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知[J].重庆市人民政府公报，2010（19）：18-19+17.

[4]重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）的通知[J].重庆市人民政府公报，2010（15）：14-17.

[5]重庆市人民政府办公厅关于地票管理办法[J].重庆市人民政府公报，2015（19）：18-19+17.

[6]汪明进，赵兴泉，黄娟.农村宅基地“三权分置”改革的经验与启示——基于浙江省义乌市的实践视角[J].世界农业，2019（08）：104-108.

作 者：重庆市长寿区司法局局长

责任编辑：刘小侨