[摘 要]为了规范采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，降低采购风险，许多单位在进行采购时对于集中采购目录以外及采购限额标准以下的货物、工程和服务也多是委托代理机构进行采购。但委托代理机构依法采购过程中存在很多问题，涉及各环节及相关当事人。文章就以某高校的某一采购项目连续两年以竞争性磋商方式进行采购中的相关问题进行分析，分别对国家层面和单位层面提出了一些针对性的建议和意见，以期在“财政部2020年立法工作”中对《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》的修订有所贡献 。

[关键词]政府采购法 ;竞争性磋商;采购风险防范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.08.151

1 项目基本情况

依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采購目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。但为了规范采购行为，各单位对于集中采购目录以外及采购限额标准以下的货物、工程和服务也多是委托代理机构进行采购。某高校依据《政府采购法》及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）（以下简称《竞争性磋商采购办法》）对某省级财政预算项目委托代理机构采取竞争性磋商方式进行采购，在采购过程中出现许多值得思考的问题。

1.1 项目内容及预算

某高校管理××省干部在线，根据干部在线网络课程建设要求，需要采购和制作一批符合××省委组织部与学员学习需求的课程资源。资金来源为省财政预算资金，2019年下达项目资金80万元，其中：课程资源采购资金63万元（微课不少于300门，三分屏不少于30门）;课程资源制作资金17万元（录制并进行后期制作课程不少于10门，利用现成的视频进行后期制作的课程不少于20门）。

1.2 采购方提出的主要需求

将本项目分为A（课程资源采购）包和B（课程资源制作）包，每个包最终按综合评分顺序产生2个中标人，即：需要最终确定2家课程资源采购商、2家课程资源制作商。

1.3 预算单价的确定

通过成立询价小组，分别对A包和B包中共四个具体项目进行了不少于三方的询价， 在预算总价控制下结合最低报价确定最终的预算控制单价。详见表1。

2 采购存在的风险及思考

由于本项目技术复杂、性质特殊，不能确定详细规格及具体要求。符合《竞争性磋商采购办法》第一章第三条第二款规定的情形，采取竞争性磋商采购方式。

2.1 法律依据不明

本项目最初需求方提出需求是：A包和B包中按综合评分由高到低每个包分别确定2个中标服务商，服务期3年。这种每年重复的项目连续服务期问题，由于找不到法律依据，无论是向代理公司还是向财政部门咨询均无法得到确定的答复，最后只好将服务期改为一年。

这种每年都要做的重复性项目，为什么不能一招服务3年？是因为预算是每年单独下达的无法确定招标总金额？还是代理公司服务费无法确定？还是因为中标服务商的存续安全问题？如果从提高采购方采购效率及节约成本角度出发，在相关法规中明确规定，这些问题都可以解决。

2.2 代理机构从业人员不熟悉相关法律法规

本项目不属于集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物和服务。但学校为了规范采购行为，提高政府采购资金的使用效益，促进廉政建设，委托从事政府采购代理业务的社会中介机构按政府的要求进行采购。依据《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）（以下简称《代理机构管理办法》）第三章第十一条第三款规定：代理机构需拥有不少于5名熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力的专职从业人员。但就本项目的采购过程来看，这个代理机构的专职从业人员不熟悉政府采购法律法规。这不是个别问题，而是一个普通性问题，体现在：对采购对象界定不清、对招标文件重点条款实质问题无法把关、对委托方所提的代理范围内问题不能给出明确的回答等方面。

2.3 采购对象界定不清

2×19年代理机构就本项目编制采购文件中，将课程资源采购类（A包）和课程资源制作类（B包）均界定为货物类。依据《代理机构管理办法》第二章第二十四条规定：采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。但本项目分为A包和B包，每个包中的采购对象性质相同，很清晰。A包是货物类，B包是服务类。并且根据需求方所提需求，两个包是单独招标。这说明代理机构的专职从业人员不专业。

2.4 综合评分标准制定不科学

依据《代理机构管理办法》第二章第二十四条规定：综合评分法货物项目的价格分值占总分值的比重（即权值）为30%～60%，服务项目的价格分值占总分值的比重（即权值）为10%～30%。考虑到课程内容的重要性， A包为货物类采购方将价格权重确定为30%，平均分配到A包两个具体对象上各占15%;B包为服务类，确定的价格权重为20%，同样平均分配到两个具体对象上各为10%。对于这种设计，需求方没有意识到问题，代理公司也没有对此提出任何异议。由于综合评分标准制定的不科学，最终导致在2×19年该项目组织评审过程中出现某一供应商对A包中三分屏课程报出1元单价的超低价问题。

2.5 责任界定不清

采购方委托代理机构进行采购，按政府采购法律法规规定，采购方提出需求，代理机构编制采购文件和组织采购活动。如果编制的采购文件中出现如上所示的种种问题，责任如何界定？在采购方需求明确的前提下，采购文件编制不合法、不合规的责任理应在代理机构，但如何追究这种责任，由于代理公司的不尽职最终会给采购方带来无法按时实施采购等系列问题，这种责任目前无法厘清。

2.6 中标金额的确定存在异议

鉴于网上课程的购买与制作，金额不可能正好细分到某个具体数，所以招标文件规定每个包中第一中标人承接55%～65%的工作量，其余的为第二中标人。但实际情况是：下达中标通知书第一中标人中标金额确定为总金额的65%，第二中标人为总金额的35%。虽然也是在招标文件规定的范围之内，但明显有违招标文件有关条款的第一、第二中标人按6∶4分配的初衷。

3 加强“竞争性磋商”采购风险防范的建议

3.1 国家层面

3.1.1 将“竞争性磋商”融入《政府采购法》

竞争性磋商作为《政府采购法》出台后为满足政府采购特定情况需要而确定的一种新的具体采购方式，与原有的竞争性谈判相比：在“明确采购需求”阶段，两者关于采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致;在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”。在适应的情形方面也有相似之处。为了使《政府采购法》中的采购方式清晰明了，建议将“竞争性磋商”与“竞争性谈判”合并为“竞争性商谈”，在“适应情形”和“竞争报价”等方式上进行融合设计。

3.1.2 明确连续服务期的相关原则

金额确定：对于这种每年重复的项目，以第一年的财政预算下达数作为合同金额来衡量项目是否是采购限额标准以上的项目，及代理机构计收服务费的基数。理由：分三年单独招标也是按每年的金额来衡量。

连续服务期：最终连续服务年限与财政预算正常下达年限相关联，最多3年。在后续年份中，财政下达预算数有较大增幅，使原采购限额标准以下的项目变成了采购限额标准以上项目时，连续服务期终止，必须另行招标。

中标供应商：连续服务期超过1年（含）中标供应商不得少于3家。以解决中标供应商在长期服务中自身存续问题对履行合同的影响，同时使中标供应商之间存在一定竞争，提升服务质量。

3.1.3 明确“综合评分法”中价格分值的分配依据

在一个综合评分表中价格分值如果需要二次分配（如文中所示的采购项目），必须采取以每个具体对象的总金额作为分配的依据，而不能简单地平均分配。如果按总金额作为分配的依据，就不会出现超低报价的情况。比如上述A包63万元的预算中，采购三分屏课程总预算为：30个×1000元/个=3（万元）;采购微课程总预算为：300个×2000元/个=60（万元）;采取综合评分法时，按规定的价格占比限制，采购方确定价格占总分值的30%，也就是30分。用具体项目的预算总金额作为分配标准：三分屏课程的分值为：3/63×30%=1.4;微课程的分值60/63×30%=28.6。这就可以有效杜绝供应商钻标准不科学的空子。

3.1.4 修订完善《政府采购代理机构管理暂行办法》

为确保代理机构的水平，应规定：①只有熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力人员才能在代理机构从事相应代理业务;②规定从业人员的自学、代理机构对从业人员的培训、相应财政部门对从业人员的培训及考核要求。

3.2 单位层面

3.2.1 采购方需成立专门采购机构或配备专职人员

许多单位为了避免风险，将采购业务按一定标准分到几个部门成立几类采购小组，目的是防止业务过于集中的风险。现实可能恰恰相反，没有专职机构和专职人员从事采购管理，政府采购相关政策没有专门的部门和人员研究，采购工作尽职程度全靠自己自觉。导致为了避免风险，除集中采购业务和规定标准以上的业务外，能找代理机构的全部找代理机构采购，增加了采购方成本的同时，由于采购方不熟悉采购法律法规，无法对代理机构出具的采购文件进行审查和把关，从而增加了采购方采购风险。

设置采购机构配备专门的采购岗位人员，有利于提升单位采购的专业水平和效率，同样对代理机构编制的采购文件进行专业化的再审核，也可以对代理机构代理风险进行一定程度的防范。

3.2.2 申报预算要留有余地

这类项目在申请财政预算时，有每类的总金额限制，又有具体对象的最低数量限制，无疑只要确定了每类中某一具体对象的最低单价，另一个具体对象的最低单价随之也就确定了。但具体招标控制单价的确定还要进行询价。如果财政预算申请时每类预算总金额过低，申报购买及制作的数量过多，势必造成“紧预算”问题。

在询价过程中如果随机找不少于三家的公司按市场报价，报价均很高，最终会形成询价无意义，只能按预算控制价作为招标控制的最高价。在这种情况下很明显这个预算控制单价是与市场脱节的，極有可能造成招标过程中废标或流标。为了确保招标的质量，申报预算时一定要留有余地。

3.2.3 需明确每个中标商的中标金额

本案例中招标文件规定第一中标人承接55%～65%的工作量，其余的为第二中标人的，考虑的是解决具体实施中的问题，但招标结束时中标通知书中一定要明确每家的中标金额，这就留下了一定的操作空间。鉴于此，建议对每个包招2个（含）及以上中标商的采购项目，在招标文件中明确规定每一顺序中标商的中标服务量，比如本案例中第一中标和第二中标人中标金额分配直接规定为6∶4。

3.2.4 需建立对代理机构的内部考评机制

建立对代理公司的内部考评机制，加强对代理公司的监督，也是防范采购风险的一项重要措施。

参考文献：

[1]《中华人民共和国政府采购法》[EB/OL].（2007-08-30）[2020-06-01].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/gjfg/201310/t20131029_3587339.htm.

[2]《中华人民共和国政府采购法实施条例》（中华人民共和国国务院令 第658号）[EB/OL].（2015-02-27）[2020-06-01].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201502/t20150227_5029424.htm.

[3]财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号）[EB/OL].（2015-01-21）[2020-06-02].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201501/t20150121_4942852.htm.

[4]财政部关于印发《政府采购代理机构管理暂行办法》的通知（财库〔2018〕2号）[EB/OL].（2018-01-11）[2020-06-02].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201801/t20180111_9468265.htm.

[基金项目]2018年海南省高等学校教育教学改革研究项目“开放教育办学模式下成人高校教学质量研究与实践”（项目编号：hnjg2018-65）。

[作者简介]徐卫红（1970—），女，汉族，新疆呼图壁人，MBA硕士学位，海南广播电视大学经济管理副教授、高级会计师，研究方向：财务管理、内部控制等。