赵忠龙

【关键词】跨境经济合作  威斯特伐利亚和约体系  多层级治理

【中图分类号】F125                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.10.013

跨境经济合作区是跨境经济合作的主要载体，往往表现为出口加工区、保税区、自由贸易区、边境合作区、开放试验区等具体形式，是最近几十年时间里广为接受的一种相邻国家（或地区）之间进行经济合作的形式。欧盟已经建立数十个跨境经济合作区，其中较为成功的案例如法国、德国和瑞士之间的“上莱茵河合作区”（Franco-German-Swiss Conference of the Upper Rhine），亚洲国家新加坡、印度尼西亚和马来西亚在毗邻地区建立的新加坡—廖内—柔佛州增长三角区（Singapore-Johor-Riau Growth Triangle）。中国参与建立的跨境經济合作区主要有中国哈萨克斯坦霍尔果斯国际边境合作中心，中国磨憨—老挝磨丁经济合作区，中国瑞丽—缅甸木姐跨境经济合作区，中国红河─越南老街跨境经济合作区，中国东兴—越南芒街跨境经济合作区，等等。

问题的提出与说明

跨境经济合作区促进了国际经济交流，但也带来了相应的纵向多层级治理问题，既可能涉及联合国等国际组织的参与治理、参与国中央与地方的权力配置，也可能涉及政府与企业、非政府组织和民间社团的治理合作。

处理跨境经济合作事务可能面临主权准则争议问题。根据经典的国家主权准则体系，即威斯特伐利亚和约体系，主权国家在其领土范围内享有至高无上、综合全面、绝对和排他的治理权力。[1]然而，20世纪50年代以来，世界经济资源出现空前规模和速度的跨境配置，国际经济的多极化、多节点和网络化的治理雏形逐渐浮现，为行政机关开启了超越传统国界的可能性。很多国家的中央政府选择通过设置地方次区域行政机构治理跨境经济资源配置，尤其是随着跨境经济合作区的设立，毗邻国家间行政机构之间的跨境治理协作日渐频繁[2]，企业、非政府组织和民间社团更多地参与行政机构的治理合作，传统的威斯特伐利亚和约体系的主权准则受到争议。

国内经济治理体系松动与跨境次区域治理的机制问题。在国内经济治理体系中，所有的政策规划、政策实施、政策监督，以及法律规则的实施，都由该国国内治理机构完成，地方政府一般无权直接处理涉外或跨境事务。然而，近半个世纪以来的全球化进程和不断扩展的超地域化联系，使得国家之间的跨境联系愈加紧密，不同国家承担类似职能的政府官员之间需要更多的协作来解决共同面对的问题，跨境信息共享和经济政策协调对“政府间跨境治理”（trans-governmental relations）有了更多的需求。中央政府逐渐授权地方政府在跨边界次区域行使一定的跨境事务治理权限，甚至与邻国组成治理委员会行使主权政府授权范围的跨境次区域合作治理也成为可能。与此同时，联合国等国际组织作为超国家机构参与一定范围的治理事务，是很多跨境经济合作区参与国家较为接受的方案。政府公权力机关的调控不可能事无巨细，非政府组织和民间社团则往往发挥着补充调整的功能。然而，这一纵向治理体系如何组织、如何运转、如何与传统治理结构协调，仍存在诸多问题有待讨论。

跨境经济合作区治理机构可能面临的技术性问题。在这一多层级治理结构中，作为中间枢纽的跨境经济合作区治理机构，运作的逻辑应为：维护成员各方的意愿表达和利益诉求，通过协商谋求建设性的解决方案。治理机构的有效运转来自于平衡的成员构成，任何一方都不宜谋求绝对压倒性的成员比例。从已有的国际组织运转经验而言，一方压倒性的成员比例往往意味着另一方以较低的成本退出。跨境经济合作区的治理不应该是简单的民主投票权表决，而应该是审慎型民主（Deliberative Democracy，也可理解为一种协商型民主）的决策机制，具体的技术性问题有：其一，如何尽可能维系跨境经济合作区的有效运转;其二，如何尽可能尊重每一个成员所代表群体的权利诉求;其三，如何尽可能反映每一个成员所代表群体的愿望意志。

跨境经济合作区多层级治理的问题分析

中央与地方的纵向权力配置。跨境经济合作区治理依赖一系列相邻国家法律授权和政府机构的参与执行，然而不同成员国对应机构的法律地位和功能都会存在差异。单一制国家中央与地方的协调难度较小，而联邦制国家的中央与地方的协调问题较为复杂。单一制国家参与建立跨境经济合作区，相关法律文件不仅需要明确中央政府对地方政府的授权，还需要明确中央政府部门对地方政府部门的权限配置，但是正式的缔约主体只能是单一制国家的中央政府。联邦制国家参与建立跨境经济合作区，相关法律文件既需要明确中央政府及其部门与地方政府及其部门的权责划分，还需要明确联邦制国家的中央政府和地方政府都成为缔约主体。[3]

多层级治理进程中的公私合作。跨境经济合作区之内实际上存在着两条公共治理合作的线索：一是相邻国家授权的公权力机关与私权利的民商事主体之间的合作;二是跨境区之内民商事主体之间的社会合作。治理委员会是代表相邻国家治理跨境经济合作区的最高决策机关，每个国家可以派出若干名代表，实践中往往是中央政府代表、政党代表或者地方政府代表，然而实际上，吸收相关的企业、非政府组织或其他社团代表参加治理委员会，对于特定事项讨论更具有实际效果。[4]

审慎型民主如何实现多层级治理决策的效力和执行力。基于理性、公平和自愿的原则，引入国际组织常见的审慎型民主秩序规则，是解决协调利益、弥合冲突和达成共识的关键。其核心在于审慎衡平地处理个体与团体的权利诉求，这些权利诉求包括：多数人的意见、多数人的权利主张、少数人的意见、少数人的权利主张、民事个体的权利主张、缺席人的权利主张、组织整体的权利主张。如果没有办法达成全体一致同意，那么集体行动需要国际组织通识的程序规则保障其集体决策的效力和执行力，一旦形成集体决策，即对所有集体成员具有法律约束力。审慎型民主秩序规则的目标是在结构上实现经过充分辩论和得到绝大多数人支持的提案。

跨境经济合作区多层级治理的实现路径

跨境经济合作区内各类法律主体的权利、义务、责任、风险和功能相互交叉嵌入，形成多层级治理结构关系。中央政府、地方政府、企业、非政府组织和民间社团等不同利益群体均可以通过相应途径参与治理，实现跨境经济合作区的利益协调和有序发展。

跨境经济合作区的框架协议与治理结构。相邻国家间建立跨境经济合作区的框架协议是跨境经济合作区治理的基础，其主要内容包括：（1）明确跨境经济合作区治理的整体制度供给框架和行动指南;（2）根据该框架协议由相邻各方选任治理委员会的成员构成、治理委员会主席的任职、议事程序、表决规则和争议解决程序;（3）根据该框架协议推进相邻国家地方政府与社区和该治理委员会的伙伴关系，推进相邻国家地方政府与社区对跨境经济合作区行政事务执行和司法裁判管辖的配合与支持;（4）治理委员会根据框架协议的授权对跨境经济合作区的企业治理进行指导和建议;（5）治理委员会根据框架协议的授权组建跨境经济合作区的民事司法管辖机构;（6）治理委员会根据框架协议的授权组建调查与审计办公室，由调查与审计办公室独立行使调查与审计权力。

跨境经济合作区不具有独立的国际公法主权地位，也不是凌驾于参与各方之上的组织。跨境经济合作区框架协议是国家之间相互合作的法律形式。治理机构的工作人员由各国政府选派或指定，并且为各国政府承担勤勉和忠信义务，直接对各国政府负责。同时，应当积极引入公众咨询委员会，其功能主要在于保障参与各方不同意见的交流和沟通，促成跨境经济合作区运行机制的伙伴关系。跨境经济合作区的参与各方共同制定公众咨询委员会章程，共同决定咨询委员的产生办法，共同决定咨询委员会的运作机制。咨询委员会主席可以由地方政府官员担任，也可以由咨询委员推举产生。

多层级治理的法律渊源及其民商事务管辖权性质。跨境经济合作区的法律渊源包括国内法和国际法两个部分。相邻国家在其各自的领土区域内，仍然保留其完整的主权和国际公法管辖权，这也是目前大部分跨境经济合作区的法律实践模式。相邻国家与其他国家缔结的贸易协议、国际组织的决议、文件和惯例等，需要经治理委员会批准决定是否适用于该划定区域。需要强调的是，认为“有关国家划定毗邻区域建立跨境经济合作区是主权让渡”的观点是错误的，主要原因在于，无论是国际上通识的、“一带一路”倡议的或是中国目前所有参与建立的“跨境经济合作区”，合作治理仅仅涉及民商事务管辖权（civil administration），[5]并不涉及国际公法的管辖权。即便是对合作治理委员会有限的民商事务管辖权授权，也是经过相邻国家立法机关批准的授权适用，合作治理委员会仍然是所在国家的管辖机构延伸，相邻主权国家仍然对所划定区域行使完整主权。

较低层级的行政治理主体取得一定范围的涉外民商事务处理权限。在全球化加速的背景下，较低层级治理主体获取了较大的治理权限，能够率先进行政策探索，吸引跨国公司和跨国金融市场的关注，这不仅鼓励区域之间的市场化资源配置，还促进多层级治理结构的形成。典型如印度1996年的宪法第74号修正案，比利时1980年修改宪法设立佛兰芒和瓦隆政府，加拿大魁北克地区的自治权限，以及俄罗斯近年来从联邦向各州处理涉外事务的授权等。巴西和印度的地方政府可以与世界银行等超国家机构签署协议，一些地方政府的监管机构甚至可以参加国际证券委员会组织。不同国家的地方政府之间，如德国巴伐利亚州、加拿大魁北克省、中国山东省、南非西开普省和奥地利上奥地利州之间签署了多边高科技产业伙伴协议。

超国家机构承担一定的传统国家民商事务治理职能。主要的跨境超国家治理机关有：联合国、世界贸易组织、国际清算银行和经济合作发展组织，等等。目前，全球范围的超国家协议已经覆盖的领域有文化、生态、金融、健康、军事和贸易等。跨境经济合作区的治理可以借鉴超国家治理已经取得较好成效领域的做法，如产品质量监管、商事主体标准化监管、跨境资金流动监管等。跨境经济合作区的投资保障，也需要超国家机构的介入。根据1994年“马拉喀什条约”创建的世界贸易组织，成员国的国内实体法和程序法必须与超国家的世界贸易组织规则相一致，不得保留适用相关条款。世贸组织贸易政策审查机构（TPRB）阶段性地审查评估成员国政府的商业措施，涉嫌违反世界贸易组织规则的措施将被提交争端解决机构（DSB），由贸易专家委员会作出裁决，该裁决将对当事国具有直接约束力，除非包括原告方在内的每一个世界贸易组织成员国均投票动议推翻该项裁决。

非政府组织和民间社团参与民商事务治理。跨境经济合作区涉及的通讯、环保、旅游、金融、司法、劳工、救灾等领域，需要非政府组织和民间社团的积极参与。非政府组织参与治理模式已广泛应用于跨境金融，例如国际商会银行技术与实务委员会、世界交易所联合会（证券市场）、金融衍生品政策集团（其成员主要来自投资银行）、国际会计准则委员会和国际会计师联合会，分别发展了目前全球主要应用的银行、证券、衍生品、会计和审计等领域的政策标准。评级机构如穆迪和标准普尔，对主权国家和公司的信用评级，也是重要的全球经济非官方政策影响因素。民间社团参与治理有利于跨境经济合作区吸引国际企业的入驻，典型的民间社团有世界经济论坛，其以“全球公共利益中的企业家精神”为座右铭集合了900余家跨国公司参加。

近十年来，“一带一路”沿线跨境经济合作总体态势积极良好，全球150余个经济体和国际经济组织与我国签署了相关合作协议，“六廊六路、多国多港”的基础设施互联互通项目稳步推进。跨境经济合作区的治理框架和协调机制正在逐步取得沿线各国的共识，包括治理标准和贸易规则在内的软联通合作也在走向深化。当然，跨境经济合作项目推进、运营机制和管理风险等诸多方面，仍然需要进行不同角度的思考和总结。

（本文系国家社科基金2017年一般项目“‘一带一路战略与我国边疆国土开发研究”和2019年中国南方电网云南电网有限责任公司管理咨询项目“法治央企评价指标体系完善及实施”阶段性成果）

注释

[1]Neil Brenner， "Beyond State-centrism？ Space， Territoriality and Geographical Scale in Globalization Studies"， Edited By Chris Philo， Theory and Methods Critical Essays in Human Geography， London： Routledge， 1 edition October 28， 2008， p. 24.

[2]梁双陆：《边界效应与我国跨境经济合作區发展》，《天府新论》，2015年第1期。

[3]Gabriel Popescu， "The Conflicting Logics of Cross-border Reterritorialization： Geopolitics of Euroregions in Eastern Europe"， Political Geography， Vol.27， Issue 4， May 2008， pp. 418-438.

[4]Molly N.N. Lee， "Restructuring Higher Education： Public–private Partnership"， Journal of Asian Public Policy， Vol.1， 2008 - Issue 2， pp. 188-198.

[5]Diane Stone; Stella Ladi， "Global Public Policy and Transnational Administration"， Public Administration， Vol.93， Issue4， December 2015， pp. 839-855.

责 编/张 晓