中共桂林市委党校 彭忆红

农村基层治理是国家治理的基础，中国特色社会主义进入新时代，创新农村基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[1]。广西少数民族人口众多，约占全广西人口的41%，而且大多分布在各方面相对贫穷落后的农村地区，因此推进少数民族地区农村基层治理是广西农村基层治理工作的重中之重。龙胜各族自治县隶属于广西壮族自治区桂林市，曾是国家级贫困县，还是革命老区、全国仅有的两个各族自治县之一。全县主要有苗、瑶、侗、壮、汉等五个主体民族，总人口17.2万，少数民族人口占总人口的80%，是典型的少数民族聚集地。近年来，龙胜各族自治县龙脊镇贫困治理取得显著成效，本文以龙胜各族自治县龙脊镇贫困治理为切入点，总结提炼少数民族地区农村基层治理的经验做法，探究新路径，新方法，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供方法借鉴，为全球贫困治理提供中国方案、中国故事。

一、脱贫攻坚是少数民族地区农村基层治理的重要创新举措

少数民族地区农村基层治理与其他农村基层治理有相同之处，但因民族构成以及社会文化环境等差异性，也存在不同之处。因主客观原因，少数民族地区农村为贫困多发区，贫困治理尤为重要[2]。新时代举全党全国全社会之力推进脱贫攻坚，明确将贫困治理纳入国家治理体系，龙胜各族自治县龙脊镇贫困治理对促进少数民族地区农村基层治理具有值得借鉴的意义。

（一）从历史的维度看

由于历史原因，少数民族地区比其他地区贫困发生率高、贫困基数大、贫困程度深、承载的脱贫攻坚任务重，少数民族地区贫困治理是农村基层治理的重要部分，从贫困治理中寻找农村基层治理客观依据，对推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要意义[3]。龙脊是龙胜各族自治县一个偏远乡村，几年前由于偏僻封闭，还是名副其实的穷山沟。尽管世代贫困，但龙脊人不愿向苦难低头，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，走出了一条有效的贫困治理之路，连续三年在广西扶贫成效考核中名列前茅，2019年4月成功脱贫摘帽。

（二）从发展的维度看

少数民族地区农村通过贫困治理，让人民安居乐业、社会和谐稳定、国家长治久安。2019年龙脊大寨村村民集体分红720万元，原本家庭最贫困的村民潘应芳分得6.2万元，成为连续三年获得最多年终奖的人。如今，全村280户中，有166家旅馆，还有的卖纪念品、开农家乐，每家年收入20多万元，47户建档立卡贫困户全部脱贫走上富裕之路。

（三）从治理的维度看

少数民族地区贫困治理是农村基层治理的重要组成部分，为不断完善中国特色脱贫攻坚制度体系提供必要的依据[4]。龙脊的凤凰涅槃，为全国乃至全世界同类型地区提供了“龙脊模式”样本，引发外界高度关注。来自奥地利的《施泰尔马克新闻评论报》主编沃尔夫冈·卡斯奇评价说“这是一种非常了不起的发展模式”。多家越南省级党报的总编辑和记者深入龙脊探访贫困治理经验。自中国——老挝减贫示范合作项目开展以来，龙脊与老挝琅勃拉邦的“友好村”活动已举办了两届，中国——非洲减贫论坛每年在龙胜召开现场会，多位龙脊农民代表还应邀走出国门介绍脱贫经验。

二、少数民族地区农村基层治理“龙脊模式”的核心内涵

首先，将习近平新时代中国特色社会主义思想作为龙脊贫困治理的根本遵循。其次，顶层设计、多方合力，紧紧围绕生态建设，积极保护发展民族文化，创新开发旅游扶贫项目等措施，引导多元主体协同共治。第三，党建引领，以山清水秀的生态环境、独特的全球重要农耕文化遗产、天下一绝的梯田景观为基础，确立“生态、旅游、扶贫”的发展思路。让旅游产业与脱贫攻坚深度融合，产业扶贫与精准扶贫共同发力，促进农村自我发展内生动力。第四，将脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，促进农村基层治理长效发展机制建立。龙脊的脱贫攻坚为我国少数民族地区农村基层治理提供了成功的模式（“龙脊模式”的核心内涵如图1）。

图1 “龙脊模式”核心内涵图

三、少数民族地区农村基层治理“龙脊模式”的创新实践

从自我发展内生动力到多元主体协同共治，以及村企合作促进治理现代化，整合资源建立长效发展机制，“龙脊模式”为我国少数民族地区农村基层治理提供了有效模式。

（一）顶层设计多方合力，形成多元主体协同共治

实施精准扶贫工作以来，龙胜各族自治县根据自身的生态资源优势进行产业定位，把资源优势转化为竞争优势，大力发展旅游业，举全县之力形成全域旅游新发展格局。首先，在全县规划中明确绿色发展的理念，提出“生态立县·绿色崛起”的发展总基调，要求生态贯穿发展全过程。旅游业一直是世界公认的绿色产业，资源消耗少、环境污染轻的产业，为此，龙胜各族自治县将旅游业作为脱贫攻坚的支柱产业，龙脊借助“全球重要农业文化遗产”这一独特的极具观赏价值的景观，将自然资源与人文资源相融合，推动旅游产业成为龙脊脱贫攻坚的支柱产业，并逐步形成核心产业，建立龙脊品牌。全县积极实施“生态+旅游+扶贫”的发展模式，形成以“龙脊模式”为代表的大景区发展新格局，全县推进全域旅游发展新格局。其次，在组织领导上强调责任制度，为推进旅游产业的发展专门成立旅游工作委员会，明确规定县委书记、县长是主要责任人。重点推进创建全国全域旅游示范区、龙脊梯田景区创国家5A级景区等工作。还制定了联席会议制度，由县委、人大、政府、政协四家班子定期研究解决旅游发展问题，其他各部门各司其职定期研究旅游发展打赢脱贫攻坚战。第三，在管理体系上制定了《龙胜各族自治县全域旅游发展规划》等相关政策。还成立了专门的管理部门——龙脊国家湿地公园管理局等机构。通过政策的制定、科学的规划、有效的管理，防止了龙脊低水平建设、同质化竞争，努力实现高质量的建设。

（二）支部引领，激发村民自我发展内生动力

通过支部的领航作用，充分发挥党支部的战斗堡垒作用。首先，实行一个党员承保一户贫困户，或者是一个党员帮助多户贫困户的责任制度，党员有效引导贫困户发展产业、解放思想、开拓研究，提高了精准扶贫的实效性、针对性。其次，“绿水青山和金山银山绝不是对立的，关键在人，关键在思路”[5]。村民在旅游产业扶贫的过程中，没注重可持续发展，只顾眼前的利益，曾出现梯田荒废无人修理的现象，造成梯田景观受到很大的破坏。2015年年底，旅游公司和景区所在的村“两委”商定，村民改以“种田入股”的方式运作，鼓励大家把闲置的土地租给有能力的农户，年底按劳分配。第三，村民做到“四统一”（统一认识、统一灌溉、统一耕种、统一收割），村支部积极进行“四统一”的工作推进并有所收获，形成了春天山水倒影、夏天绿苗波动、秋天金黄麦浪、冬天银装素裹的美丽景观，打破了“冬天是淡季”的传统认知。保护梯田之举迅速拉抬人气、提高收益，景区发给村里的“年终奖”年年攀升，产业扶贫实现可持续发展，梯田产出的稻米，因生态绿色颇受青睐。

（三）村企合作促进治理现代化，实现脱贫致富

龙脊各村都有旅游资源优势，如何发挥资源优势实现脱贫致富？首先，通过企业合作，将企业现代化的管理模式融入农村基层治理，将会事半功倍。龙脊各村屯与企业签订合同共同开发旅游，龙脊旅游公司与涉及的龙脊六个村委签订协议，村民以自家农田入股，负责梯田维护，享受门票分红。其次，明确具体的收益分配，比如龙脊大寨村有缆车运营项目，龙脊旅游公司每年将缆车运营收入的4%分红给村民。黄洛瑶寨的村民为公司的游客进行歌舞表演，门票收入的60%将返还给村民。旅游旺季时，黄洛瑶寨歌舞场的村民每人分得4000多元，村里的长发女子几乎都加入了舞蹈队。此外，头巾、腰带、耳环等配饰的出售和整套服装的租售，让每户一年有数万元的创收，就连传统的米汤长发洗护产品也走出寨门，“潘红妹牌”在全国有100多家加盟店。第三，除了收益分配外，还需预留维护维修费用，主要用于梯田的维修维护，促进可持续发展，明确提出梯田维护费按村寨门票收入的10%支付。公司引导龙脊村民自主经营创业，体现了企业的社会责任担当，同时将现代化的管理制度融入农村基层治理。

（四）整合资源发展景区经济，建立长效发展机制

首先，在政府推动下，整合全球重要农业文化遗产梯田资源，龙脊大部分有梯田的村寨，如平安村、金江村、大寨村、以及黄洛瑶寨等成立龙脊景区，发展景区经济。其次，龙脊村民在景区进行经营，获得多重收入。比如，村民将自己的楼房等出租获得租金，景区从事劳作获得劳务报酬，景区门票的分红是村民收入的重要部分。另外还有村民提供导游服务、农产品的销售、农家乐、民宿经营等都会获得收益。第三，开发各种旅游项目，推进景区经济发展。龙脊少数民族居多，依托浓郁的少数民族风情打造各具特色的旅游品牌，比如一年十二个月，每个月都会有少数民族的节庆日，正月鼓楼节、二月祭萨节、三月长发节、四月开耕节、五月梳秧节、六月晒衣节、七月辣椒节、八月秋收节、九月鱼宴节，十月盘王节……这些都是产业发展的资源，仅六月晒衣节，每年就会有上万游客慕名而来，为村民带来上百万的收益。长发节还打造成为“天下第一长发村”的旅游品牌。如今的龙脊各村寨已与景区融为一体，相互依托、共同发展，逐步推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，建立长效发展机制。

四、推进少数民族地区农村基层治理不断创新发展的路径

（一）扎实有效推进各项脱贫攻坚工作与乡村振兴有效斜街，创新少数民族地区农村基层治理机制

龙胜各族自治县龙脊镇贫困治理的创新实践代表了脱贫攻坚推动农村基层治理机制的现代化进程。必须深入学习贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，加强领导，凝聚少数民族地区乡村振兴的力量[6]。坚持把脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接作为强化“四个意识”和践行对党忠诚的具体行动，作为各级政府的首要政治任务和第一民生工程来抓。加强基层党建，充分发挥引领少数民族地区脱贫攻坚工作与乡村振兴有效衔接的作用。机制是保证工作有效推进落实的保障。龙胜各族自治县严格把强化领导干部的政治意识、压实政治责任作为提升抓党建促乡村振兴工作质量的第一要务，通过建立和完善工作长效机制，压紧压实抓党建促乡村振兴的政治责任。脱贫攻坚战打响以来，龙胜县坚持县乡村三级书记一起抓，成立了县乡村三级脱贫攻坚作战指挥部，明确各级党政主要领导、各部门主要负责人为本地本部门扶贫第一责任人，层层签订责任书197份，推动形成了“一级抓一级、层层抓落实”的良好工作格局。通过工作机制的不断优化和落实，全体干部上下同心，把脱贫攻坚作为各级党组织书记抓党建工作的必述必测必考内容，脱贫攻坚考核权重提高到70%。出台《龙胜县脱贫攻坚目标任务考核奖惩办法》，全面考核抓党建促脱贫工作成效。强化基层党组织建设，突出配好村干队伍。从致富能人中“引”、退休干部中“召”、现任村支书中“留”、优秀党员中“推”等，促进村级党组织书记中致富能人占比不断提高，促进少数民族地区农村基层治理机制和制度的创新。

（二）建立志智双扶模式，推动少数民族地区农村基层治理模式现代化

可通过志智双扶模式激发少数民族地区内生动力，实现乡村振兴。龙胜县委、县政府坚持共享发展理念，千方百计调动少数民族地区群众的积极性。“龙脊梯田名声在外，注重共享这块金字招牌的影响力，把旅游业作为全县决战贫困、决胜小康的支柱产业，共同做大‘旅游蛋糕’”。近年来，以“龙脊模式”为样本在全县打造了20多个乡村旅游产业示范点，惠及贫困人口2600多户，8000多人，很多群众成为“拿起锄头种田、穿上服装演出、演出结束经商”的“多栖农民”。

积极探索以“共享经济模式”围绕旅游产业全力保护好生态和民族文化[7]。优良的生态环境是龙脊也是少数民族贫困地区最大的财富、最大的优势、最大的潜力、最大的品牌，同样也是旅游产业的核心所在。找准定位，构建旅游扶贫大格局。按照“在开发中保护，在保护中开发”的原则，构筑少数民族地区全域旅游发展大格局，将旅游产业与其他产业融合发展。积极在旅游发展模式上探索，推出创新的旅游产业发展模式，实现旅游产业从“粗放型”向“精准型”转变。增强底气，补足少数民族地区农村发展短板。补齐集体经济的短板，让办事有底气。坚持把壮大村级集体经济作为有钱办事的重要抓手，可以通过“四个一”的路径发展壮大村级集体经济，组织一个强有力的领导班子，发挥村两委、党支部的示范带头作用，以村民合作社作为村级集体经济发展主体。创新一套管理机制，包括制定适合本村集体经济发展的财务、人员管理等相关制定，最重要的是要选准一条发展的路子，主要就是选准产业，做到一村一品，杜绝同质化，努力现实特色发展、绿色发展，制定一套激励制度，推出激发主体活力的“各要素入股分红”等多种分配方式。

（三）坚持把纪律建设和作风建设作为保障少数民族地区农村基层有效治理的重要抓手

持续用力，久久为功。严格落实“六个聚焦”“六项行动”，深入推动“抓系统、系统抓”工作，紧盯乡村发展的作风问题、优亲厚友和违法违纪问题。在少数民族地区农村实现“精准全程”，特别要严格把好“对象精准关”“项目精准关”“资金使用关”“措施精准关”“派人精准关”“成效精准关”等六关。

（四）推进少数民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

少数民族地区打赢脱贫攻坚是实现乡村振兴的前提条件，少数民族地区农村的发展应与乡村振兴战略目标要求双向互动，建立长效发展机制。少数民族地区农村基层治理要与产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、共同富裕五项目标要求双向互动、紧密融合，实现少数民族地区乡村振兴，建立长效发展机制，实现少数民族地区农村基层治理现代化。