李银涛

1921年以来，中国共产党带领农民，进行了伟大的革命和波澜壮阔的建设。在这个历程里，农民从土地的主人成功转变为农村市场经济的主体，在改革开放的浪潮里成长为世界市场的积极开拓者和有力竞争者，不断创造出新的奇迹和伟大成就。而中国共产党主动通过每次变革农村土地政策调动起农民的劳动热情，在中国革命和建设中发挥自身的智慧和才能。回顾党的100年土地政策发展历程，无疑会为我们在实践中解决“三农”问题提供借鉴和经验。

一、党的农村土地政策的百年发展历程

土地政策是指政党和国家等政治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，围绕着特定的经济社会利益而规定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南。党在每个历史阶段的农村土地政策都有所差异，这些土地政策发挥着不同的历史作用。

（一）“农民所有，自愿合作”政策阶段（1921～1952年）

1.新中国成立前的农村土地政策（1921～1949年）

党成立初期，由于西方列强的入侵和地主阶级的剥削，我国农村土地私有呈现严重失衡。占农村人口不到 10%的地主和富农占有 70%～80%的土地，而占農村人口 90%的中农、贫农、雇农仅占 20%～30%的土地。

党对农民有着特殊的感情，成立之初就开始思考农民问题。1921年，中共中央号召组织工农进行革命活动，建立工人阶级政权。1923年，中共中央提出“有结合小农、佃户及雇工以反抗牵制中国的帝国主义者，打倒军阀及贪官污吏，反抗地痞劣绅，以保护农民之利益而促进国民革命运动之必要”。

毛泽东关注农民问题和土地政策比较早。他在1925年12月《中国社会各阶级的分析》中指出“中国无产阶级最广大和最忠实的同盟军是农民”，在1926年9月《国民革命与农民运动》中认为“农民问题乃是国民革命的中心问题”。

农村革命根据地的土地政策。1928年12月的井冈山革命根据地，实行政府占有土地、不准买卖土地的政策。1929 年 4 月的兴国县土地政策规定政府占有土地，分地给农民。农民不但占有土地，而且可以出租自己的土地。农村革命根据地依据当时农民的迫切需要，及时制定科学合理的土地政策，使广大贫雇农分到土地。而分到土地的农民为了拥有自己的土地，积极开展武装斗争。

抗日根据地的土地政策。中国共产党政治上采取联蒋抗日，也推行农业新政策来适应政局新变化。一方面，地主减少了农民的租金和利息;另一方面，农民向地主少支付了租金和利息，减轻了经济负担。在整个抗战期间，党大力贯彻实施这一政策，争取了最广泛的民众参加抗战，为抗日战争提供了政策保障和群众基础。

解放区的土地政策。1946年，内战全面爆发。为进一步调动解放区群众的革命热情，中共中央1946年5月4日发出指示，积极带领解放区的劳苦大众夺取、没收地主的土地，分地给农民。1947年9月《中国土地法大纲》要求在解放区积极没收土地分给农民耕种。解放区的农民分到土地后，纷纷起来拿起武器，大力支持人民解放军，保卫自己的胜利果实，加速了解放战争的胜利。

1949年9月，新政协提出组织生产条件落后的农户劳动时要互帮互助，生产时积极合作，开启新中国“三农”问题的探索。

2.新中国成立初期的农村土地政策（1949～1952年）

1950年6月，党实行农民占有土地，保留富农多余的土地财产的土地政策。此后，新解放区的土改运动得以展开。到1952年年底，土改的艰巨任务圆满完成。

解放初期土改任务的顺利完成，为新中国国民经济的恢复创造了必备条件，为新政权进一步巩固准备了坚实的物质基础。同时，党在农民群众中的威信更大了。

（二）“集体所有，统一经营”政策阶段（1953～1978年）

土地改革后，重新分配的土地没有得到有效利用，农业生产效率没有提高，生产经营的形式本质仍然是自给自足的小农经济。

1.农业合作社的土地政策

1951年12月，中共中央试行《关于农业生产互助合作的决议》（ 草案 ）。1953 年春，采取农民土地入股、合作社统一运作的初级农业合作社建成。

1953年6月，中共中央提出在10年到15年内完成“一化三改造”。1953年12月，中共中央《关于发展农业生产合作的决议》要求建立农业生产合作社，集体使用土地。1956 年 3 月，全国人大通过《农业生产合作社示范章程》，标志着初级合作化在全国的基本实现。合作社把农民土地所有权与经营权进行分离，由合作社统一管理集体土地等财产。

1956年1月，全国范围开始了大力兴办高级社的运动。截至 12 月底，高级社数量超过54万个。

2.人民公社的土地政策

1958年7月，广大农村为配合“大跃进”，出现了小社并大社。同年 8 月，河南农村率先把小农业合作社合并成大农业合作社。毛主席肯定并赞扬这一现象。 8月29日，中央政治局扩大会议《关于在农村建立人民公社问题的决议》要求在全国建立人民公社新体制，自留地等变为人民公社所有。一个多月时间，全国公社化就基本上实现，这也意味着农民私有制的历史完结。

面对国家出现的经济困难，1960年10月中央出台新土地政策，准许社员经营自留地，发展家庭副业。“文化大革命”开始后，再次取消社员的自留地，取缔个体经济发展。

（三）“集体所有，承包经营”政策阶段（1978～2012年）

1.小岗村推动家庭承包责任制的确立

1978年年底，18个农民共同承担风险，在安徽省凤阳县小岗村偷偷签下契约，首先在全国实行大包干生产。农户家庭在1979年《关于加快农业发展若干问题的决定》通过后，重新恢复了自己拥有自留地的权利。

1982年中央一号文件正式认定“双包到户”为社会主义集体经济，所谓的“双包”制在全国广泛推行。1983 年中央一号文件确立了联产承包责任制在农村土地政策改革中的战略方位。

2.家庭承包责任制的丰富与发展：家庭承包，双层经营

1984年12月，中共中央在全国农村工作会议上为了活跃经济发展，制定了10项农村经济政策。“改革农产品统购派购制度”排在10项农村经济政策之首。至此，实行了30余年的农村粮食统购制度被终止。

1984年中央一号文件决定：“土地承包期一般应在 15 年以上。生产周期长的和开发性的项目，承包期应该更长一些。”至此，家庭联产承包责任制最终成为一项基本农村经济制度被长期执行，实行“家庭经营、统分结合”，为改革开放时期“三农”的全面发展提供了条件。

1986年，全国人大通过《土地管理法》和《民法总则》，依法保护农民的土地承包经营权。

中共中央、国务院1990年《关于一九九一年农业和农村工作的通知》、1991年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》这两个文件，再次保证了土地承包制的长期性。

3.家庭承包责任制的稳定与长久

1993 年 4 月，八屆全国人大一次会议将“家庭联产承包责任制”这项国家基本经济制度明确写入我国宪法。1993年 11 月，中共中央《关于当前农业与农村经济发展的若干政策措施》提出，承包期到期的耕地重新延长30年，而且土地使用权可以依法实行有偿转让。1994 年，农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》提出闲置荒地承包期内，实行“增人不增地、减人不减地”的原则。1999年，“双层经营体制”写进九届人大二次会议的《中华人民共和国宪法修正案》。农村集体经济组织实行家庭承包经营和统分结合的方式方法。  2002年8月，全国人大常委会颁布的《农村土地承包法》，从法律上确保了农民长期承包农村土地的经营权。2013年 11 月，中共中央《全面深化改革若干重大问题的决定》，保障农民享有承包地的占有权、使用权、收益权、流转权等权利。 2016年1月，中央一号文件提出，用五大发展理念探索新时代的“三农”发展的新路径。2018年 10 月，为了维护土地承包关系的稳定持久，中共中央、国务院出台《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，规定第二轮土地承包合同到期可以延期30年。

二、主要经验

（一）制定科学的土地政策要坚持党的领导

党的领导是中国近代历史的最大特征，是中国人民的必然抉择。其根本原因在于，党代表着全体中国人民的现实利益，代表着中华民族的方向、梦想。坚持其主心骨和精神支柱的地位，就要满足农民阶级对土地的要求，践行和实现农民阶级的利益诉求。这样，农民阶级才能信任、信赖和依赖党的领导。坚持党对制定土地政策的领导，要确保土地政策的科学性，调动农民群众积极性，结合自身实际，自发去发展自我，完善自我，成就自我，用农民自身的内动力来带动农村社会经济发展，从而推动整个社会经济的全面发展。改革开放以来党和人民积累的宝贵经验，首先是坚持党对一切工作的领导。

（二）制定土地政策必须以正确认识国情为前提

国情是政策制定的客观依据， 农村土地政策的制定也要从基本国情出发。人民公社时期，土地政策与农村现实落后的生产力相脱节，过分强调公有化在农业生产中的比重，不利于发挥农民生产的热情，同时影响了农民对农业的投入和土地产出。改革开放后，党再次结合农民的强烈意愿的情况差异，全面落实家庭联产承包责任制。这两次变革因为对当时国情和农民意愿有着不同程度的正确认知，对农业发展有着很大的差异。因此，土地政策是否科学，首要是看其是否能对国情有科学判断。而土地政策的实际效果，如生产的发展状况、农民的收益等，才会如实反映出党制定土地政策的科学性、必要性和人民性。

（三）土地政策要切实实现和维护农民利益

党的每一个土地政策，都要立足农村现实，按照农民的意愿，反映农民的要求，促进农业发展，实现和维护好农民利益。农民满意、高兴是党制定土地政策的出发点和根本点。要不断完善法律，用法律来保障和尊重农民的选择权。认同和支持党的土地政策的农民，将积极投资承包地，采用新技术，追求自己承包地的最大产出，以充分发挥社会主义制度的优越性。党的“耕者有其田”土地制度使广大劳动人民从长期的封建土地制度下获得自由，成为土地真正的主人，成为中国革命和建设的主力军。

党的十一届三中全会前，面对公社化运动所造成的经济困难、农民贫困，党重新反思和探索了土地改革的新路径。党的十一届三中全会经验总结：只有坚持把解决好农村、农业、农民问题作为全党工作的重中之重，只有坚持农业的基础地位不动摇，只有坚持维护和保障农民的土地权利和物质利益，才能推动农村社会生产力的不断向前，才能促进整个社会的全面发展。

立足新时代，紧密结合中国“三农”问题实际状况和真实需求，坚持走乡村振兴道路，是全面建设现代化中国的必由之路。乡村振兴战略是党推进农村改革发展的战略部署，是党在新时代做好“三农”工作的中心工作。走乡村振兴道路，首要就是坚持社会主义的方向，结合好“中国特色”这个国情，齐头并进，快速全面升级现代化农业，抓好“产业兴旺”，科学完善“三农”制度，建设美丽新农村。

新时代党的农村发展战略，抓住“乡村振兴”这个主题，符合中国农村发展的客观需求。其清晰描绘了乡村振兴的美好前景，已成为我们实现中华民族伟大复兴的重要抓手，也将带领全国农业农村农民“强起来”，创造“强农——美农——富农”的伟大梦想和人间奇迹。

（作者系中共河南省委党校党史教研部讲师）