李 聪,郭嫚嫚,雷昊博

(1.西安交通大学经济与金融学院,陕西西安710061;2.西安财经大学统计学院,陕西西安710100)

一、研究背景

我国精准扶贫战略取得巨大成就,截至2020年末,现行标准下农村贫困人口实现全部脱贫。作为精准扶贫“五个一批”的头号工程,易地扶贫搬迁为全面打赢脱贫攻坚战做出了重要贡献。2016—2020年,中国易地扶贫搬迁960多万贫困人口,帮助其就业增收、摆脱贫困处境。目前,易地搬迁贫困人口的贫困退出工作已全部完成,有劳动力的搬迁家庭实现了至少1人就业,搬迁群众收入水平得到显著提升(1)国务院新闻办就易地扶贫搬迁工作情况举行发布会 [EB/OL].(2020-12-03)[2021-03-20].http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-12/03/content_5566758.htm.。虽然易地搬迁脱贫工作取得了显著成效,但目前的脱贫只是初步实现了贫困人口的基本生活保障,离高标准、高质量脱贫还有较大差距[1]。贫困的复杂性和动态性决定了脱贫是一个长期复杂的过程,对于身处新环境的搬迁群众而言更是如此。搬迁群众在安置地面临着生产生活资源被重新分配,原有的生产生活方式不再适用,原来的社会关系网络在不同程度上发生断裂等问题[2]。但脱贫攻坚主导下的易地搬迁工作更偏倚改善搬迁群众的居住条件,促进短期增收,诸如技能提升、收入稳定可持续、融入新环境等更深层次的难题还未解决,影响脱贫成果的可持续性,导致搬迁群众的脱贫稳定性较差,甚至面临返贫的风险[3]。对此,习近平总书记强调要做好易地扶贫搬迁的“后半篇文章”,多渠道促进就业,强化社会管理,促进社会融入,实现搬迁群众稳定脱贫。在“搬得出”和“消除绝对贫困”任务完成后,搬迁群众的稳定脱贫问题成为易地搬迁后续帮扶的重要关切。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,以进一步破解农村发展不平衡、不充分的问题。这一战略规划是继脱贫攻坚之后,指导“三农”工作的重大战略任务和工作重心[4]。相比脱贫攻坚瞄准贫困群体的温饱问题,乡村振兴战略具有整体性、普惠性和经济性,能够更全面地强化外部支撑,总体激活乡村内生动力,为贫困群体提供更稳定的发展基础和发展机会,进一步巩固脱贫成果[5]。由此可见,为巩固易地搬迁脱贫成果、实现搬迁群众稳定脱贫,易地搬迁与乡村振兴战略的有机衔接十分必要。乡村振兴“生态宜居、产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕”的战略要求与易地搬迁“能致富”的终极目标相一致,与其所涉及的产业发展、基础设施建设、就业帮扶、社区组织建设等发展路径相耦合。乡村振兴与易地搬迁内在的一致性与耦合性使得二者相互衔接成为可能。自2018年起,乡村振兴与脱贫攻坚进入叠加推进时期,国务院多次发文要求做好乡村振兴与脱贫攻坚的衔接工作(2)相关文件有:《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》等。。在此背景下,一些搬迁任务完成较早的地区,开展了诸多推动易地搬迁与乡村振兴有机衔接的探索实践。这些实践是否有效促进了当地搬迁农户的稳定脱贫?还存在哪些有待解决的问题?总结和分析已有实践,能够为贫困人口的稳定脱贫提供经验借鉴,尤其在当前脱贫攻坚向乡村振兴转轨的背景下更具现实意义。

目前,学术界围绕稳定脱贫的研究还处于起步阶段,主要包括稳定脱贫长效机制建立的理论探讨、稳定脱贫影响因素的实证分析或针对个别地区的案例分析,结合乡村振兴背景的研究较少,且缺乏乡村振兴背景下稳定脱贫模式的提炼与分析。围绕易地搬迁的研究则多以城镇安置为研究对象,较少关注与评估农村安置情境下的脱贫实践(3)“稳定脱贫”和“易地搬迁”的相关研究总结是笔者基于中国知网的高级检索和文献可视化分析得到。。本文基于课题组2018年在贵州、四川和云南的调研,介绍了本土化安置情境下易地扶贫搬迁与乡村振兴有机衔接的脱贫模式(本土化模式),探讨本土化模式围绕易地搬迁与乡村振兴有机衔接的探索实践对搬迁农户稳定脱贫的作用。

二、本土化模式的溯源

本土化模式基于调研总结而来。2018年9—12月,课题组在贵州、四川和云南易地搬迁集中安置社区进行了走访调研。调研地点首先基于文献和新闻报道中具有代表性和特色脱贫实践的安置社区进行初步选取,随后通过与各省发改委沟通进行调整并最终确定。共走访调研了以农村安置为主的四川省广元市8个集中安置社区,以城镇安置为主的贵州省毕节市、黔西南州和黔南州9个集中安置社区,农村安置和城镇安置相结合的云南省曲靖市和迪庆藏族自治州7个集中安置社区。

在走访的安置社区中,课题组发现一些农村集中安置社区具有如下共同特征:其一,在安置社区选址上,仍然以农村地域的集中安置方式为主,包括行政村内就近安置及跨村安置,安置社区与迁出地的距离相比搬迁进城要近得多。其二,在安置社区建设特点上,区别于城镇安置的高密度安置楼房,以低矮分散的院落式安置住房为主,充分保留乡土风貌,利用乡土优势吸纳搬迁农户融入安置区生活。其三,在安置社区产业发展上,不同于城镇安置只能提供非农就业的工作机会,农村集中安置提供以农业为主导的产业,通过推进农业现代化带动搬迁农户增收。其四,探索易地搬迁与乡村振兴有机衔接,以实现乡村振兴为战略目标。当地政府将乡村振兴融入易地搬迁规划中,围绕社区建设、产业发展、文化治理、社区管理为推动易地搬迁与乡村振兴深度融合开展了一系列探索实践,为实现乡村振兴奠定基础。

本文将满足以上所有特征的易地搬迁实践命名为“本土化模式”。需要指出的是,并不是所有选址在农村的安置社区都具有本土化模式的上述特征,如课题组走访的云南水寨村安置社区虽然为行政村就近安置,但采取“搬迁上楼”的方式,安置社区并未保留乡村风貌,搬迁农户必须改变生活习惯。为区别于此类复制城镇模式的农村安置,本文将本土化模式的农村集中安置方式命名为“本土化集中安置”。本土化模式并不是特指某一地区的脱贫实践,而是具有以上特征的易地搬迁实践的总称。这一模式与城镇安置差异化较大,旨在发挥乡村比较优势,吸引生产要素流入,为农村发展注入新的经济活力。在调研中,符合本土化模式特征的集中安置社区(本土化安置社区)如表1所示(4)表1展现了安置社区符合本土化模式的前三个特征,即安置社区选址、建设特点和产业发展。对于第四个特征,即易地搬迁与乡村振兴衔接的探索实践是本文的重点内容,在第四节有具体的阐述,此处未列入统计。,包括四川省广元市苍溪县、昭化区、旺苍县、朝天区、剑阁县8个集中安置社区,贵州省毕节市大方县1个集中安置社区、云南省迪庆州维西县2个集中安置社区。

表1 本土化安置社区基本情况统计

三、本土化情境下易地扶贫搬迁农户稳定脱贫的关键问题

稳定脱贫在现有研究中多被表述为可持续脱贫,指的是已脱贫的贫困人口经过一个相当长的时期具备了可持续生计能力的相对稳定状态。稳定脱贫的实现经历了绝对贫困、相对贫困以及奔康致富三个阶段[6]。对应到易地搬迁,搬迁农户的稳定脱贫则意味着实现“搬得出、稳得住、能致富”。当前易地搬迁由“搬得出”进入“稳得住”阶段,搬迁农户在安置地既获得了发展机会,也面临着巩固脱贫成果、继续向高水平发展的挑战。

生计资本是可持续生计的核心内容。在可持续生计理论中,虽然无法操纵外界客观环境,但可以通过调整生计资本来降低脆弱性环境带来的不利影响。这意味着生计资本表征了一种对抗贫困的能力,是可持续生计能力即稳定脱贫能力的直接体现[7-8]。鉴于此,本文通过分析搬迁农户的生计资本来窥探其当前阶段的可持续生计能力。物质资本方面,本土化情境与其它安置情境的搬迁农户相同,搬入宽敞整洁的安置房,房屋结构与价值显著改善,物质资本得到大幅提升。自然资本方面,本土化安置相比城镇安置,搬迁农户更容易返回迁出地继续耕作和照料原有耕地,但随着原宅基地的腾退,很多搬迁农户选择将原来的土地进行流转或退耕还林,自然资本在不同程度上受到了损失。人力资本方面,受教育程度偏低、职业技能缺乏是搬迁农户的普遍特征,搬迁后人力资本水平较低的状态并未发生明显变化,但相比城镇安置,本土化情境下搬迁农户仍能从事一些简单的农业生产活动,生计重建对人力资本的进入门槛较低,搬迁农户的人力资本在相对水平上也不会出现损失。金融资本方面,国家承担了主要的安置房建设费用,农村安置环境也没有显著增加搬迁农户的支出,同时搬迁农户在帮扶政策下实现就业增收,从而恢复和积累了一定的金融资本。但由于自然资本受损,搬迁农户更加依赖耕种土地之外的增收途径。人力资本的限制又难以寻找高水平的增收途径,搬迁农户离开帮扶政策还能实现持续增收的困难较大。因此,当前金融资本的积累并不具有稳定性。社会资本方面,由于本土化安置社区的搬迁农户基本为同村或同组,在迁出前就彼此相熟,本土化安置一定程度上保留了搬迁农户在迁出地经年累月所构建的人际关系网络,其社会资本未因搬迁受到明显损失。搬迁农户原有的社会网络主要以血缘纽带维系,社交结构简单。随着安置社区的建设与发展,社区生活从封闭僵化到不断开放,村民的社会网络将由血缘关系向利益群体转变,搬迁农户的社会网络将面临重组与分化。根据以上分析,除物质资本外,搬迁农户的其它生计资本由于搬迁受到冲击或并未由于搬迁而得到改善。

可持续生计能力可通过经济能力、发展能力、社交能力来解释[8]。经济能力指家庭获得支持家庭成员生存和家庭基本运作收入的能力,包括自然资本、物质资本、金融资本;发展能力主要指人力资本,表征家庭能够顺利完成某项特定活动的能力;社交能力主要指社会资本,即家庭通过对外交流和互动来积累社会资本的能力。根据其生计资本情况,本文提出本土化情境下易地搬迁后续帮扶要实现搬迁农户多元增收、精神脱贫以及融入环境,才能增强搬迁农户的可持续生计能力,进而实现稳定脱贫,如图1所示。

图1 本土化情境下搬迁农户生计资本、稳定脱贫的关键问题及可持续生计能力的联系

首先,搬迁农户要想长久留在安置地,持续增收是其面临的最重要问题。本土化情境下,除了产业发展带动搬迁农户工资性收入增长外,通过发展集体经济、推行资产收益等方式增加财产性收入和分红收入,多渠道拓展收入对搬迁农户稳定增收同样重要。多元增收有助于增加抗击风险的抵御力,可持续地增加金融资本积累,弥补自然资本不足带来的损失,不断增强家庭的经济能力。其次,精神脱贫重在帮助搬迁农户掌握必备技能,减少对外界帮扶的依赖性,激发搬迁农户内生动力,实现独立自主发展。虽然本土化情境下搬迁农户的人力资本未因搬迁出现明显损失,但其低水平的人力资本在失去外界帮扶后无法维持现有生活水平,更谈不上追求更高质量的生活。精神脱贫本质上为人力资本的建设,通过改善搬迁农户人力资本水平,不断增强家庭的发展能力。最后,融入社区是搬迁农户在安置地稳定居住的重要考量。与城镇安置相比,本土化安置距离迁出地较近,搬迁农户与本地户均是来自于不同村或组的农户,在文化、生活习惯上都较为接近,能够更容易和更快熟悉起来。但由于经历和年龄等差异,搬迁农户主动结交本地户意愿不强,社会网络重塑进展缓慢。解决搬迁农户融入新环境的问题需要搭建平台,形成搬迁农户与本地户之间联系的纽带,构建起新的命运共同体。在这一过程中,搬迁农户的社会网络在安置社区得以重新扎根生长,从而获得持久而稳定的发展。

四、本土化模式推动搬迁农户稳定脱贫的实践基础

本土化模式为搬迁农户实现稳定脱贫进行了一定的铺垫。根据调研地点的实际情况,本文将安置社区探索易地搬迁与乡村振兴有机衔接的着力点总结为居住环境改善、农业产业化、村民素质提升以及社区功能增强,并基于这四个方面对本土化模式推动搬迁农户的稳定脱贫情况进行分析。本土化模式对搬迁农户稳定脱贫的作用机制如图2所示(5)为突出重点,图2忽略了每一层面各元素之间的相互关联。同时为描述清晰,正文仅分析了不同层面各元素对下一层元素的直接作用,如居住环境的改善能够吸引人才回流和引进,为产业发展和精准扶贫提供人才支撑,进而促进搬迁农户多元增收和精准脱贫,但正文中仅就居住环境的直接作用,即其有助于搬迁农户融入社区进行了分析。。

图2 本土化模式推动搬迁农户稳定脱贫的作用机制

其中,居住环境改善指的是安置社区建设突出生态特色、农村特色、地域特色、保障特色,打造美丽田园风貌的现代农村安置社区。生态宜居从两个层面对农村社区居住环境提出要求:一是要配备便利和完善的生活条件,做到“生活宜居”;二是要使农村社区成为“看得见山,望得见水,记得住乡愁”的美丽家园,实现自然、建筑和人和谐的“舒适”状态,做到“生态宜居”[9]。为实现生态宜居的要求,安置社区选址因势布局,在不破坏地理风貌、不影响环境质量的基础上进行建设,保护当地生态环境稳定性,突出生态保护特色。在建筑结构上,安置房大都低矮分散,房前屋后配有小园子,可供搬迁农户种植蔬菜瓜果,保持农村乡土风貌,突出农村特色;在建筑风格上,安置房屋统一设计,突出地域特色,体现文化特征,符合民俗习惯,如四川清凉村“小青瓦、人字梁、白粉墙”川北风格安置房,贵州幸福二村“青瓦白墙斜屋顶、穿木斗枋雕花窗”黔北风格安置房,云南庆福村“青瓦白墙、保障火房、人畜分离”傈僳族农家小院(6)为照顾搬迁群众民俗习惯,安置房专门保留一间取暖的火房,且保留饲养牲畜的空间。;在建筑配套上,社区内交通便利,水、电、网等基础设施齐全,村内配置远程医疗服务卫生室、幼儿园等公共服务,突出保障生活功能的特色。相比于搬迁上楼的安置社区,特色田园化风貌安置房承载了农户的乡土情感,提供了留得住乡愁的适宜居住环境,有助于搬迁农户尽快融入安置社区新环境。同时,其不以破坏当地环境为代价的发展理念,有助于搬迁农户的可持续发展。

农业产业化指的是培育新型经营主体,建立“新型经营主体+”的发展模式。生活富裕是乡村振兴的根本,要求全体农民基本满足衣食无忧的生理需求后,还要有较好的消费能力,提升生活获得感,过上美好生活[10]。这一目标的实现最为基础最为关键的是产业兴旺。产业兴旺要求首先转变农村资源禀赋为产业优势;其次延长产业链,开发产业新业态,实现农业的多种功能发展[11]。安置社区立足当地自然条件和特色资源,规模化集中生产特色产业,培育村集体农产品品牌,推动农业产业化纵深发展,同时兴建农产品加工车间,探索乡村旅游模式,发展特色产业与农产品加工、乡村旅游相结合的产业新业态,提升产业融合水平。在推动农业产业化的进程中,龙头企业、合作社和家庭农场等新型经营主体发挥了重要作用。一般由党支部牵头(7)实践中也有以龙头企业为核心开展产业扶贫的案例,如贵州大方县由恒大对口援助,县内产业由恒大负责发展,为“农户+合作社+公司”的发展模式。,引进外来企业、公司、社区能人,解决搬迁群众农业知识不足、技术不过关、对市场把握不准、产供销难以衔接等问题,推动小农经营向规模化、现代化、产业化的生产经营模式转变;引导搬迁群众加入新型农业经营主体,与新型经营主体结成稳定的利益联结关系,切实获得农业产业化收益。搬迁群众获得收益的方式主要有三种:向新型经营主体让渡或作价入股土地承包经营权、宅基地使用权、林地经营权等,获得租金或年底分红;将各类扶贫资金入股形成资产股权,获得年底分红;在新型经营主体打工,实现就地就业,获得工资性收入。如四川井泉村“支部+农场+农户”的发展模式,农场由致富带头人创建,发展生猪和果药果蔬有机循环产业。扶贫资金和搬迁群众将原住地的土地入股到该农场,每年集体经济分红6 000元和土地每亩分红300元。搬迁群众也可在农场务工,每人每年收入在3 000元以上。在果药套种园区营收后,再将每亩果树总收入按照1∶9的比例进行村集体与业主分红。新型经营主体的蓬勃发展分散了农户自产自营的风险,带动了农户多途径增收。

村民素质提升指的是以教育培训、道德规范、宣传普法为抓手,全面提升村民素质,为乡村振兴营造优良的人文环境。与精神脱贫相同,“乡风文明”本质上是一种人力资本的改善[12],通过全面提升村民素质,破除其思想上的狭隘主义与懒惰意识,形成积极向上、自力更生、崇尚美好生活的健康新风尚。为提升搬迁群众文化素质,安置社区利用继续教育和远程教育等方式广泛开展文化培训,开拓搬迁群众的眼界和视野,训练其创新创业的思维能力;同时关注搬迁农户子女辍学问题,根据因贫、因厌学、因上学不便等原因分类举措控辍保学,提高搬迁农户下一代的受教育水平。为提升搬迁群众劳动素质,安置社区与知名企业、学校合作,邀请专家定期开展实用技术培训,通过“听培训领补贴”等方式吸引搬迁群众参加培训课程,帮助其掌握技术,营造尊重劳动、崇尚技能的风气。为提升搬迁群众的道德和文明素养,安置社区深入挖掘社区传统道德规范,设置道德激励约束机制,通过选育典型、与收入挂钩等将外部道德约束内在化,不断提高乡村社会文明程度。为提高搬迁群众的法治素质,开展弘扬法治精神等宣传活动,通过发放宣传资料和现场解答等形式,加深搬迁群众的法治观念,推动乡村逐步形成依法办事、遇事找法和依法维护合法权益的良好社会氛围。各地具体实践方式多样,以设立道德激励约束机制为例,四川五红村推行道德积分与集体经济收入分配挂钩、云南美洛村推行文明积分兑换超市商品、贵州幸福二村建立“家庭文明档案”发挥示范作用。上述旨在提升搬迁群众素质的多样实践,有助于潜移默化地影响搬迁群众的思维方式,调动精神文明提升的主观能动性,促进搬迁群众精神脱贫。

社区功能增强指的是基层组织提高服务能力,村民自治组织兴起,促进乡村治理体系的完善。“治理有效”的实现,首先要加强基层组织建设,此外还要推进村民参与,发挥村民及其组织的主体性[9]。安置社区选优配强党组织带头人,健全“两委”班子,牵头开展集体活动和社区建设。在基层组织的带领下,搬迁群众增加了与本地原住民互动的机会,重构受损的社会网络。基层组织中也有来自企业的员工,如贵州大方县由恒大对口帮扶,恒大选派的公司员工与大方县干部合作组成扶贫团队,排解村民日常生产生活中遇到的难题。很多农村自治组织成立,各种理事会、村民自发组织的协会、互助组织等在安置村蓬勃发展,为村民进行村庄事务治理提供了平台,提升了村民的组织化程度,增强了农民自治能力。搬迁群众参与社区治理,为社区秩序的良好运转付出努力,有助于调动其主人翁意识,增加对安置地的认同感和归属感。社区服务功能和自治功能的增强,为安置社区不同群体搭建了交流互动的平台,有助于促进搬迁农户社会网络拓展和认同感提升,推进其逐渐融入当地环境。

五、本土化模式推动搬迁农户稳定脱贫的问题

本土化模式通过人居环境改善、农业产业化、村民素质提升及社区功能增强为搬迁农户稳定脱贫打下了坚实基础。但围绕易地搬迁与乡村振兴有机衔接的实践仍在初步探索期,还不够成熟完善,限制了搬迁农户稳定脱贫的进一步实现。根据调研社区发展情况,本文将安置社区问题总结为以下三个方面。

(一)资金短缺掣肘社区后续建设,“里子”改善滞后影响农户获得感提升

首先,人居环境改善投入成本较高,社区后续建设缺少资金支持。本土化安置新村中的安置房基本为独栋建造,楼层低矮,配有院落。号称“别墅式”的民居虽然极大改善了搬迁农户的居住条件,但是相比城镇化安置社区,修建投入成本较高。安置社区综合占地面积也比较大,以致节余建设用地指标较少,换得的资金比较有限。安置社区为顺应地理环境,整体布局分散,需要耗费大量资金配套各个安置社区的基础设施和公共服务。在调研中,各省级负责人多次谈到资金困难问题,表示前期投入太大,安置社区后续建设和发展存在资金短缺问题。资金问题如果不能妥善解决,人居环境的后续改善及其它后续帮扶措施将无法正常开展。

其次,人居环境“里子”工程建设滞后,农户“生态宜居”获得感降低。安置社区在前期安置房建设和村貌改善方面进行了大量投入,打造了保留乡土气息的美丽家园,而关于专门的环境基础设施配套、产业污染治理等更深层次的人居环境问题改善则进展缓慢。安置社区内生活垃圾和污水治理等基础设施滞后于社区建设,产业发展缺乏空间布局和污染处理设备配套。后续环境治理措施如果不能接续发力,之前的努力将会付之一炬,尤其是在一些选址靠近景区的安置社区,在资源破坏和环境污染的摧蚀下,美丽田园风貌逐渐不复存在,对游客的吸引将大打折扣。潜在的环境风险不仅会降低搬迁群众的获得感,也无法留住或吸引支撑乡村振兴的人才,不利于安置社区的长远发展。

(二)产业带动农户可持续增收乏力,股份合作争议影响农户资产收益获利

首先,产业长效发展乏力,农户增收缺乏可持续性。调研发现,安置村培育的农产品优势不足、技术含量低、市场竞争力弱,如果不通过合作公司收购,很难进行自主销售,难以卖出好价格。乡村旅游缺乏差异化的品牌和经营策略,开发模式趋同、旅游产品单一、营利水平低,依靠政府帮扶政策才能正常运营。产业发展不能仅仅依靠外来企业或政府,还需要农村内部人才支持。但村“两委”干部缺乏懂市场、会经营、能够带动村民奔康致富的能人,发展壮大产业的能力有限。由于经济条件限制,工作待遇水平不高,很难吸引外面的能人入驻。安置社区青壮年劳动力多外出务工,长期居住着的留守妇女和老人担负着照顾家庭的责任,观念更新较慢、劳动技能较差,无法成为产业发展的主力。如果人才匮乏的现状不加以改变,安置社区农业难以形成自主品牌,农户也难以实现可持续增收。

其次,股份合作模式不够完善,农户资产收益缺乏保障。股份合作是新型经营主体带动农户增收的重要方式。相比于提供就业岗位,股份合作能够发挥农户土地禀赋优势,规避其资本禀赋弱势,为农民创造更多的收益空间。但实践中,股份合作模式还不够完善,影响农户从产业发展中切实获得的收益。一是缺乏资产收益保障机制。由于农业回报期较长,项目初期没有分红收入,影响农户的短期收益,尤其是对不能参与项目工作、没有工资性收入的搬迁农户而言,产业发展短时间内解决不了增收问题。二是量化入股和内部分股十分困难。与外部投资方协商洽谈,找到一个相对合理、双方都可以接受的估值作价和股份认定相对容易,但鉴于安置社区不同群体的利益诉求以及文化水平低、专业知识缺乏等客观因素,如何在不同群体之间分配股权则更为复杂。在调研中,妥善解决这一问题的安置社区并不多见。此外,搬迁农户脱贫后是否还可以继续享受政策资金分红具有争议。一些地区将已脱贫的搬迁农户原享受的政策性资金分红转为集体所有,但政策性资金作为股金,产权归农户所有,不应因为脱贫而被剥夺产权[13]。

(三)“素质提升”促进农户精神脱贫见效小,村民自治带动农户社区融入慢

由于脱贫攻坚的紧迫性,基层政府前期将精力和资金集中在安置社区建设和搬迁农户就业增收的物质脱贫方面,对精神扶贫和社区治理方面的关注相对较少。目前来看,精神脱贫和社区融入的效果并不明显,这与精神脱贫和社区融入本身是一个系统性、长期性的工程有关,但调研中也发现了一些问题阻碍这两项目标的进一步实现。

首先,素质提升手段“有用无效”,搬迁农户精神脱贫收效甚微。在教育方面,安置社区采取了许多有效措施来保障搬迁农户子女义务教育,但由于地处农村,本土化安置社区难以如城镇安置社区那样配套高质量的教育资源。在技能培训方面,由于培训时间较短,搬迁群众文化水平低,对培训内容接受能力差,在调研中发现其听不懂、容易忘的情况较为常见,实践中仍无法尝试使用新技术。在思想道德建设方面,树立典型、民众评比等方式营造了舆论氛围,但对每次评比过后如何解决问题则鲜有提及。在宣传普法方面,搬迁群众的法治观念得到了增强,但运用法治方式解决处理问题的能力还比较欠缺,在遇到纠纷冲突时缺乏寻求法律保护的主动性。

其次,村民自治水平较低,社区融入进展缓慢。虽然目前各安置社区都建立起了自治组织,但这些基层组织还未很好发挥应有的作用。一是基层党组织与自治组织相对分割,二者之间联系松散。自治组织的组建和发展缺少引导,发展迟缓甚至形如虚设,阻碍社区治理的有效实现。二是自治活动形式单一,主要停留在生活事务管理和服务上,对于村民参与社区公共事务的协商和决策等鲜有触及。三是自治功能探索的内生动力不足。搬迁群众本身奔波于生计,缺少行使参事议事权利的意识和主动性,在脱贫攻坚任务要求的考核下,基层政府对社区治理方面关注不够,以暂时的社区稳定为目的,缺乏主动应对、积极求变的工作态度,以致基层自治探索一直未有明显突破[14]。

六、完善本土化模式的对策建议

本土化模式存在的问题既有其自身发展路径的特殊性,也有根植于农村地域的共通性。这些问题对同处农村地域的贫困群体在乡村振兴时期的稳定脱贫具有警示意义。为推进本土化模式更好发展,为贫困农户在乡村振兴时期的稳定脱贫提供参考,本文提出以下对策建议。

(一)开源节流提供资金保障,重视环保加强“里子”建设

首先,合理核算成本,加强资金支持,提供后续治理资金保障。一是合理核算成本。要充分考虑安置社区的经济承受能力,对安置社区人居环境整治所需要的资金规模进行科学核算,不能一味“贪大图洋”,确定实现预期成效的资金投入规模。二是增加财政支持。国家发展和改革委员会出台了“全力保障后续扶持资金”指导意见,并着重强调投入资金支持大型安置区配套建设。然而,对于诸如本土化安置社区这种小规模农村安置社区的后续资金支持仍没有明确的指导意见。由于农村相较于城市本就存在基础设施建设水平低的短板,本土化安置社区无法像大型城镇安置社区利用原有的基础设施进行配套建设,只能重新配备新的基础设施。故应考虑到本土化安置社区对后续资金同样有迫切的需求,增加其财政支持。三是创新融资模式。根据安置社区实际情况,灵活运用土地使用权抵押、房屋产权抵押、收费权质押等担保增信方式,通过政府购买服务、政府投融资公司“统贷统还”等融资模式,解决人居环境改善等后续治理融资难题。

其次,重视生态环保的设计与考量,加强“里子”工程配套建设。一是科学规划和布局环保基础设施的配套完善。按照要求布置生活污水和垃圾处理设备,完成改厨、改厕,维护安置社区村容村貌整洁,为搬迁农户提供宜居的生活条件。二是充分做好产业发展环境影响评估和治理。农业是本土化模式安置社区的主导产业,但农业发展中不合理的生产行为带来的面源污染危害性大且难以控制[15]。本土化模式安置社区需制定产业发展的条件和约束,确保农业产业化在安置社区系统功能定位中谋划推进。此外,做好农业生产中秸秆、养殖粪便的资源化利用,探索因地制宜的生态农业发展模式,将生态环境优势转化为现代农业发展的优势。

(二)引进人才助力产业带动长效增收,完善股份合作模式保障资产收益

首先,引进人才支撑产业长效发展,带动农户实现可持续增收。人才匮乏一直都是乡村发展的重要难题之一。破解这一难题需要针对不同的人才类型分类施策。相比城镇,本土化模式的特有优势是其生态化和田园化的安置社区建设,与城镇的喧嚣和快节奏不同,其与自然浑然一体的生活环境为人们带来身体的放松和精神的愉悦。在此基础上,完善基础设施和公共服务,打造乡村田园康养项目,有利于吸引退休的科技、教育、文化人员这一宝贵的闲置资源,利用他们丰富的人生和工作经验、广阔的人脉、充足的资金,为推进农业农村现代化发挥余热。对于最富有生产力的青年人才,解决养家糊口的经济压力相比回归田园生活在其决策中占有更大权重。乡村振兴战略的推进为年轻人返乡创业提供了诸多契机,但其中隐藏的风险也让其心有顾虑。城镇退休人员能够为创业创新的年轻人提供发展经验和思路,降低其返乡创业风险。除此之外,还应给予收入补贴和创业激励,提供基本的收入保障,让年轻人放心回乡生活;对于能力突出、专业技术强的人才设置特殊奖励方式,允许其以人力资本入股的方式参与集体经济的生产经营,获得分红或更高的报酬;找准不同人才的需求,精准发力,吸引他们流入安置社区。

其次,多措并举完善股份合作模式,确保农户切实获得资产收益。一是建立最低收入保障机制。这一机制确保在项目探索初期,搬迁农户能够得到最低的保底性收入。例如,有的贫困地区利用扶贫资金入股,规定企业每年必须拿出所用资金的利息给贫困群众分红。在这种情况下,企业会获得成本较低的使用资金,搬迁农户也会获得相对稳定的资产收益。二是探索妥善的股权分配和分红方案。村集体组织在内部充分民主协商后,找到一个相对公平、绝大部分人都能够接受的、兼顾各个方面长期和短期利益的妥善方案。已开展村集体经营性资产股份制改革的村在股权分配和分红等方面积累了诸多宝贵经验可供参考借鉴。例如,在明确内部股份分配后,再寻找外部投资方对这些内部股份进行赋值。三是明确政策性资金产权和后脱贫时代的分红模式。例如,按照“生不增、死不减、可继承、可内部转让”的股权静态管理原则,维持产权结构的稳定性,保障组织运行效率和脱贫时代农村集体经济发展的效果。

(三)优化“素质提升”实现精神脱贫,强化村民自治推进社区融入

首先,优化“素质提升”的形式与内容,有效促进农户精神脱贫。一是加大资源投入,改善教育质量。本土化安置社区子女的教育问题根源于教育资源的不均衡。乡村振兴的重要议题就包括改善农村教育质量和缓解教育资源不均衡。随着乡村振兴的推进,将会有更多的资源投入改善这一问题。需要注意的是,投入的资源不仅要用以改善学生资助项目和硬件设施投入等办学条件,还要注重分配给师资队伍建设、学校课程建设、教育信息化建设等涉及教育质量的项目。二是依托社区产业开展培训。鉴于技术与农业生产具有匹配关系,结合安置社区产业发展规划和项目开展培训是促进培训产生效果的良好方式[16]。具体到本土化安置社区中,将培训依托特色农业和农旅融合等项目开展,如在推进猕猴桃产业化时,对幼苗剪枝、专用肥的使用、病虫害的防治等内容进行系统化培训,根据农户生产中实际遇到的问题及时调整培训内容,从而提高农户使用新技术的积极性和可行性。三是改善思想道德建设评比活动的开展形式与结果反馈。评比不是走过场,而应发挥措施设计之初激发群众内生动力的作用。在调研中,笔者发现与集体经济挂钩的评比形式相比荣誉称号等评选活动,搬迁农户参与更具积极性,可为其他地区思想道德建设提供参考。在评比后,还需对评比结果进行反馈,总结和宣传名次靠前家庭做得好的地方,分析和解决评比落后家庭存在的问题并进行重点帮扶。四是完善安置社区的法律服务。开展律师下乡活动,定期进安置社区提供现场法律咨询,免费提供法律服务;培训社区干部法治能力、设立法律咨询中心、一站服务解决群众生活中的冲突矛盾,为社区村民提供便捷的法律服务。

其次,强化村民自治组织与制度建设,推进农户参与治理进而融入社区。一是加强基层党建的引领功能。本土化安置社区处于成立初期,各方面都不成熟、不完善,缺乏村民自治的良好基础,自治活动开展具有复杂性和困难性。基层党组织必须抓好自治组织团队建设、抓好组织骨干和成员的培训,通过定期邀请专业人员授课、增加自治组织团队之间的经验交流,引导和监督自治组织活动开展。二是推进基层协商民主制度的实践创新。依托村民会议、村民代表会议,广泛收集村民意见,使村里的事情都能更民主地决策、工作能更高效地开展,逐步推进基层协商制度规范与常态化。对于安置社区内贫困户文化水平普遍不高的问题,“村民说事会”制度提供了解决思路。基层干部组成“说事会”,每周定期与群众以聊天拉家常的形式广泛收集村民意见,先由村“两委”在前期研究讨论的基础上提出初步意见,再提交“说事会”进行决策。三是强化基层治理考核制度。如何制定切实可行的考核政策,激发基层干部与广大村民参与乡村治理的积极性是实现“治理有效”的一项难题,对此,积分制管理模式提供了基层治理考核的新思路。与思想道德建设中的积分治理不同,基层治理考核的积分包括村民、村干部和驻村干部等,根据是否参与村级事务、完成工作情况等一事一记,积分结果与干部津贴发放及村民享受补贴挂钩。积分制管理模式通过正向激励,能够激发基层探索社区治理的内生动力。自治组织与制度的深化建设为搬迁农户参与乡村治理搭建了有效平台,激发其参与安置社区建设的使命感和责任感,实现搬迁农户与安置社区紧密相连,加快其融入社区生活。