李超

2021年5月11日，国家统计局公布第七次全国人口普查公报，数据显示2020年我国育龄妇女总和生育率（指一个国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均生育子女数）为1.3，已跌破國际警戒线2.1，处于历史低位。

解决总和生育率过低的两大破局关键

我国总和生育率为何过低？究其原因，照护难和住房难是影响生育意愿的重要因素，解决生育后顾之忧与解决住房之难是破局关键所在。

其一，十四五规划提出大力发展托儿所，以解决生育后顾之忧。

十四五规划在数据指标中列出，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数要从2020年的1.8个提升到2025年的4.5个，年化增速超过20%。2017年中央经济工作会议明确提出，要解决好婴幼儿照顾和儿童早期教育服务问题;2019年5月国办发布关于促进《3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，要求到2025年婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全。

近几年，各地的托育政策也在逐步落地。据国家卫健委人口家庭司司长杨文庄披露，2019年我国婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%，远低于发达国家平均水平。

我们认为，发展普惠托育服务体系，降低生育养育教育成本，解放适龄青年的照护时间，是应对目前生育率不断降低的重要举措。

其二，增大大城市房地产供应，解决住房之难。

高房价是生育率保持低位的重要原因，一方面，高房价使特大、超大城市中适龄男女的结婚成本提高，一定程度上使得平均结合年龄延后;另一方面，高房价也会推升各类生活成本，进而影响育龄妇女的生育意愿。

2021年4月，中央政治局会议再次强调坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给;5月，四部门座谈房地产税改革试点。

我们认为，在大国大城的新型城镇化发展背景下，加大供应量是平抑房价的核心所在，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，有助于规范发展长租房市场，推进房地产税征收也可有效推动多套房持有者卖出房子，两者均将助力进一步扩大房屋供给，从而解决好大城市住房突出的问题，缓解适龄男女因住房难而产生的生育率降低问题。

逐渐转向全面放开生育是必然趋势

过去我国作为底子薄的人口大国，人口大幅增长带来的粮食保障、就业矛盾、医疗教育不足等社会经济压力，是我国需要控制人口的重要原因。1978年3月5日，计划生育第一次以法律形式载入中国宪法。1980年，“独生子女政策”全面启动实施。

而随着我国少子化、老龄化问题逐渐凸显，鼓励而非限制人口增长逐步成为主要矛盾。2011年至2015年，各地人口政策逐步放开，由“双独二孩”逐步调整至“单独二孩”、“全面二孩”。在“全面二孩”政策实施后，我国二孩出生人口有一定的增长但较为有限，少子化、老龄化趋势并未发生根本性逆转。第七次人口普查数据显示，我国人口总量在过去十年间年平均增长率为0.53%，比2000年到2010年的年平均增长率0.57%下降0.04个百分点，表明我国人口10年来继续保持低速增长态势。（表1）

我们认为，未来我国从一个控制人口的人口大国逐渐转向全面放开生育是必然趋势。

第一，提高国家人口生育水平成为我国未来发展的重大战略，围绕人口均衡发展是必然趋势。2016年12月30日公布的《国家人口发展规划（2016-2030年）》提出，今后15年我国人口发展进入深度转型阶段，实现适度生育水平压力较大，从长期看生育水平存在走低的风险，因此，必须把人口均衡发展作为重大国家战略。“十四五规划”指出：“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”并强调实现“适度生育水平”。

第二，随着我国经济社会的发展以及综合国力的提升，过去需要控制人口增长的重要因素已发生根本性转变，我国既有必要也有能力全面放开生育。在粮食安全方面，据农业农村部数据，2020年中国人均粮食占有量在474公斤，连续四年超过国际粮食标准的安全线，粮食已连续保持17年丰，最近6年一直稳定在1.3万亿斤以上。就业方面，农村剩余人口就业压力逐步缓解，劳动力供求格局逐步摆脱供给过剩的局面，我国经济增长总体保持良好势头，实现调查失业率目标已不再需要控制人口的手段来实现。在教育医疗等社会民生福址方面，相比过去我国有能力保障全体人民的基本教育医疗等民生需求，与人口的主要矛盾不在于数量，而在于分配不均和质量不足。

发挥人口质量红利

遏制经济潜在增速下行

新生人口主要取决于育龄女性人数（15-49岁）及生育意愿，我们认为即使全面放开生育政策，对刺激生育的效果也较为有限，很难改变人口数量红利消退的局面。原因如下：

育龄女性（15-49岁）人口递减是不可逆趋势。未来15年的育龄女性人数主要取决于当前人口现状及存活率，是短期生育政策调整难以改变的，这也是出生人口较为可预测的主要原因。（图1）

2002年起，我国1980-1990年第三轮婴儿潮出生的人口进入22-30岁的生育高峰期，使2002年至2017年出生人口均值达1635万人，出现明显抬升。但随着婴儿潮人口红利消失，育龄女性基数正在缩减，2011年我国育龄女性人口达到历史峰值3.75亿，此后已进入下行通道，短期难以改变。

生育意愿较低。一方面，生育意愿与经济发展水平负相关，经济发展水平越高，医疗卫生条件越好，新生儿存活率越高，人们生育意愿越低;另一方面，生育意愿降低与女性受教育程度及劳动参与率的提高直接相关，女性教育水平及对工作依赖度的提高增加了生育成本;此外，孩子养育成本及生活成本的高企也抑制生育意愿。

存量二胎需求已被大量消耗，未来边际增量将递减。2017年初，原卫计委披露信息称“全面放开二孩政策时，符合生全面两孩的目标人群是9000万。因为多种原因的影响，在9000万目标人群里能够生小孩的只有28%”。以该估测值为基准，我们预计二孩生育潜力在3000万人左右。根据公开信息，2016-2019年二孩及以上生育人数分别约为721、883、874、872万人，统计局披露近两年二孩占总新生人口比重已有降低，我们认为二孩对新生人口的支撑正边际减弱。

全面放开生育政策的目标群体体量，显著少于全面二孩。2016-2020年已生育二孩群體是全面放开生育政策后可生育三孩的主要潜力人群，即使也按照28%的比重近似折算，全面放开生育政策的目标群体也较难超过1000万人，显著低于全面二孩时期目标群体人数。

我们认为，在人口数量红利消退较难扭转的情况下，我国将主要通过发挥人口质量红利遏制经济潜在增速下行。人口质量红利相对人口数量红利，一般是指通过劳动力质量提高对劳动生产率和创新水平的提升。近年来，中国不断强化人口质量红利优势，未来政策仍将着重与此。

首先，通过提高教育水平，培养更多的工程师，发挥人口质量红利在制造业领域的优势，勤奋努力的高技术高学历人才也是全球非常稀缺的生产要素。

具体而言，在基础教育方面，从十九大报告到十四五规划，加强基础教育一直是教育领域改革的重点关注方向，中国基础教育未来15年的目标是建成教育强国，“十四五”时期，我国教育进入高质量发展阶段;在职业教育方面，强调健全技术工人职业发展机制和政策，加快培养国家发展急需的各类技术技能人才;在放开大城市落户政策方面，推动落户政策限制逐步放松，落户规模大幅增加，鼓励高技术人才落户当地;在新型城镇化建设方面，优化城镇化空间布局，提高提升城市综合承载能力，推动城市群一体化发展、完善大中城市宜居宜业功能，也有利于高素质劳动力资源在大中城市的有效配置，提高劳动力生产要素效率，进而充分发挥我国制造业优势。

中国在全球具有突出的人口质量红利优势。近年来，我国人口质量红利不断强化，我国人口受教育水平和科研型人才总量出现较快增长，2018年我国高等教育毕业生人数已达1226万人，其中研究生毕业生数和普通高校毕业生数较2004年分别显著增长301%和215%，劳动力的质量不断提升。同时，科技人力资源保持较快增长，高校研究与发展人员从2004年的24万增长至2018年的44.5万，2019年《新中国成立70周年经济社会发展成就报告》显示，2013年我国研发人员总量已超美国，此后持续稳居世界第一。

其次，高技术人才的培养也将在促进人工智能与大数据结合的机器人科技革命中发挥更重要作用。未来解决经济潜在增速下行的渠道，只能依赖于新一轮科技周期的开启带来全要素生产率的提升。2010年以来，以人工智能、云计算、大数据、物联网等组成元素的新一轮科技革命开始孵化、孕育和成长，但距离触发所谓“可以广泛应用于生产生活”的科技周期仍有距离，研发人员和研发投入都是其中必不可少的催化剂，高素质劳动力将起到重要推动作用。