袁强 石小兵

一、问题的提出

2021年3月，国家正式发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划），首次提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。”这标志着国家对政务数据的治理将从数据汇聚与内部共享迈向价值深度挖掘的新阶段，对于实现资源合理配置，推动数字经济发展具有重大意义。但是，我们必须清醒地意识到，开展政府数据授权运营试点是一项关系重要数据安全以及广大群众利益的全新探索，不仅要解决好技术实现、行政组织、资源配置等一系列实操问题，更要在法治的框架下有序开展，厘清权利来源、授权机制、运营监管等各层面的法律问题。基于此，本文试图厘清政府数据授权运营的法律性质，并对后续配套法律制度建设提出建议。

二、政府数据授权运营的法律性质

笔者认为，政府数据的授权运营本质上是一种政府与企业合作共赢的商事活动，双方之间通过契约联结，该契约既反映了双方的准公共服务买卖合作关系，又反映了企业方作为特殊资源的使用者与政府间存在的管理与被管理关系，兼具公法与私法的性质。基于这一性质定位，笔者认为政府数据的授权运营与行政授权、行政委托、行政许可、用益物权或知识产权法上的许可使用不同，其本质是一种特许经营，适宜按照基础设施特许经营的逻辑进行规范，具体理由如下：