云南省湿地资源保护进展及建议

2021-07-16董磊吴富勤马山俊李玲芬

安徽农业科学 2021年11期

董磊吴富勤马山俊李玲芬

摘要湿地生态系统是陆地生态系统的重要组成部分，同时也是现代林草工作重要的保护研究对象。全面保护湿地资源，是当今社会发展的迫切要求，是全面提升自然生态系统稳定性和生态服务功能的重要措施，同时也是构建西南地区生态安全屏障的重要途径。系统总结了云南省在湿地资源保护方面开展的工作，分析了云南省湿地保护工作面临的问题，针对性地提出了湿地资源保护建议。

关键词湿地资源;湿地保护;云南省

中图分类号 X-37 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）11-0102-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.11.028

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Protection Progress and Development of Wetland Resources in Yunnan Province

DONG Lei1，WU Fu-qin1，MA Shan-jun2 et al

（1.Yunnan Forestry Survey and Planning Institute，Kunming，Yunnan 650051;2.Yunnan Forestry Technological College，Kunming，Yunnan 650224）

Abstract The wetland ecosystem is an important part of the terrestrial ecosystem，and it is also an important protection and research object for modern forest and grass work.Comprehensive protection of wetland resources is an urgent requirement of today's social development，an important measure to comprehensively improve the stability of natural ecosystems and ecological service functions，and an important way to build an ecological security barrier in Southwest China.The work carried out by Yunnan Province in the protection of wetland resources were reviewed， the problems faced by the wetland protection work in Yunnan Province were analyzed，and suggestions for the protection of wetland resources were put forward.

Key words Wetland resources;Wetland protection;Yunnan Province

云南省江河纵横，水系复杂，境内湿地均为淡水湿地，复杂多样的自然地理环境造就了云南湿地鲜明的地域特色，作为我国湿地重要的組成部分，其具有类型多、分布广、面积小、数量多、区域性分布差异显著、生物多样性丰富、生态系统脆弱的特点[1]。分布于长江、珠江、红河、澜沧江、怒江、伊洛瓦底江六大水系中的自然湿地，不仅是中下游地区的“水塔”，更是维护我国乃至东南亚、南亚地区生态安全和经济可持续发展的重要保障。

随着全球人口持续增长，社会经济发展和生态环境保护之间的矛盾愈发突出，湿地巨大的生态价值和服务功能越来越受到人类社会的关注。我国于1992年加入《湿地公约》，先后2次开展了全国性湿地资源普查。党的十八大以来，党中央、国务院就湿地保护作出了一系列决策部署，将重要湿地纳入生态保护红线严格保护，把“湿地面积不低于8亿亩”列为2020年生态文明建设的主要目标之一，把湿地保护率纳入中央对地方的绿色发展评价指标体系。

近年来，云南省在湿地资源保护、退化湿地修复及制度建设等方面开展了大量工作，取得了明显成效，但湿地保护工作仍存在较多问题，保护修复任务十分艰巨。笔者对云南省湿地保护工作进行了回顾与思考，系统总结了湿地保护面临的问题，针对性地提出湿地保护建议，旨在为云南建设我国最美丽省份提供实践依据。

1 云南省湿地资源保护发展历程

1.1 认知期（1958—1991年）这一时期，“湿地”一词还未在大众视野及相关法律或文件中提及。其实，我国早在古代就已对现在所讲的“湿地”有了初步认识[2]，但由于时代和地域的差异，古人对湿地的称法也不尽一致，对湿地的成因也缺乏专门的研究。直到1956年，美国鱼类和野生动物管理局《39号通告》首次定义了湿地的概念，后又于1979年对湿地内涵进行了重新界定[3]。但“湿地”一词成为国际间合作交流正式使用的专业术语则是签署1971年的伊朗拉姆萨尔的《湿地公约》。20世纪80年代，我国科研院所、高校、地理地质部门先后对东北[4-5]、西北[6]、西南[7-8]及沿海地区[9]开展了沼泽综合考察，并对上述地区的沼泽分布、类型及成因等问题进行了研究。云南省也对自身泥炭及沼泽资源有了初步认识，云南的地质地貌和气候条件有利于泥炭沼泽的发育[10]，滇东、滇西高原更是发育了成片的泥炭沼泽[11-12]。虽然这一时期湿地的生态功能和价值还未被广泛认可，但与湿地生态系统相关的要素（水、森林、野生动植物等）初步开始得以保护，国家层面相应出台了一系列有关自然资源及生态环境保护的法律法规，如《中华人民共和国森林法》（1984年）、《中华人民共和国水污染防治法》（1984年）、《中华人民共和国野生动物保护法》（1988年）、《中华人民共和国水法》（1988年）等。省内层面，云南省首个自然保护区——西双版纳自然保护区于1958年成立，此后全省自然保护区建立工作经历了10余年的停滞。直到1978年，保护区建设迎来了快速发展期，全省新建和晋级的自然保护区共计191个（1978—2005年）[13]。虽然这些保护区的保护主体并未全部涉及湿地生态系统，但客观上都有利于全省湿地资源的保护。1981年苍山洱海省级自然保护区成立，该保护区是云南省首次明确提出对高原淡水湖泊生态系统的保护。随后，碧塔海、纳帕海、泸沽湖等一批湿地生态系统类型自然保护区相继建立。

1.2 起步期（1992—2003年）这一时期，标志性事件为1992年我国加入了《湿地公约》，我国在国际条约精神的指导下全面开展湿地的保护工作。同年，我国将6处湿地类型的自然保护区列入《国际重要湿地名录》。1995年我国开始编制《中国湿地保护行动计划》，该计划的编写不仅加强了我国对湿地资源的保护，更是我国今后一个时期内实施湿地保护、管理和利用的行动指南。在该《计划》中，云南省有11处湿地列入中国重要湿地名录。为履行我国自加入《湿地公约》以来应尽的职责，同时查清我国湿地资源及其环境的现状，林业部从1995—2003年组织开展了新中国成立以来首次大规模的全国（不含港、澳、台地区）湿地资源调查，此次调查全面系统地查清了全国面积在100 km2以上的湿地类型、面积与分布。根据第一次湿地资源调查显示，云南省共有100 hm2以上各类湿地总面积23.53万hm2，其中，河流、湖泊湿地占91.93%，人工湿地占6.39%，沼泽湿地占1.68%[14]。1998年国务院机构改革后，决定由国家林业局负责组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作，并在国家林业局野生动植物保护司设立了湿地保护处。同年，丽江拉市海高原湿地省级自然保护区成立，以湿地鸟类及其赖以生存的湿地生态系统为主要保护对象，是云南省首个以“湿地”命名的自然保护区。2003年国务院批准了《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》，明确了我国湿地保护的目标，标志着我国湿地保护事业逐步走上了规范化管理和科学持续利用的新轨道。湿地保护涉及的领域很多，在我国建设法制社会的背景下，湿地保护也应当建立相应的法律法规，用法律保护湿地，促进湿地保护法制化发展[15]。我国第一个地方湿地保护法规《黑龙江省湿地保护条例》于2003年出台，相继有甘肃省（2003年）、湖南省（2005年）等省、市先后颁布了地方性法规或管理办法，但遗憾的是我国至今尚未颁布国家层面的湿地法律。在这一时期，云南省在法律法规建设层面也取得了一定成果，如出台了《云南省自然保护区管理条例》（1997年）、《云南省玉龙纳西族自治县拉市海高原湿地保护管理条例》（2003年）。

1.3 发展期（2004年至今）

为提升云南省湿地管理能力，加强湿地保护管理工作组织领导，参照国家层面的机构设置，2004年云南省编办批准在省林业厅野生动植物保护管理办公室加挂云南省湿地保护管理办公室。2005年，云南省成功申报大山包、碧塔海、纳帕海和拉市海4处湿地纳入国际重要湿地名录，全省湿地保护工作取得了一定的成效。同年11月，国家林业局湿地保护管理中心（中华人民共和国国际湿地公约履约办公室）批准成立，从此我国湿地管理有了专门的机构。2006年，根据《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010年）》内容，云南省积极争取国家支持，实施了国家级湿地自然保护区、国际重要湿地和国家重要湿地保护工程建设，共有8个湿地保护工程建设项目获得了国家批复。2007年，在《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》框架下，国家高原湿地研究中心在云南昆明成立，为我国高原湿地生态环境和生物多样性研究提供了平台，为各级政府实施高原湿地生态系统保护、治理、恢复与利用提供科技支撑。2007年，云南红河哈尼梯田国家湿地公园成立，作为云南省第一个国家湿地公园，哈尼梯田不仅为当地百姓提供了赖以生存的稻米和水产品，更在气候调节、水土保持、维护生物多样性等方面发挥了重要的湿地功能。2008年，《云南省濕地保护工程规划（2007—2020年）》获批，为云南省抢救性保护湿地及指导全省湿地保护工作有序开展指明了方向。为使湿地保护有法可依，《云南省天然湿地条例》于2009年列入云南省人大、省人民政府立法计划，加快了云南省湿地立法进度。2010年，云南大山包和拉市海国际重要湿地纳入全国湿地保护补助范围，为规范全省湿地监测，提升湿地管理水平，提高公众对湿地保护的认识提供了经验。2011年，云南省有了明确的湿地保护管理机构——云南省湿地保护管理办公室，该办公室隶属于云南省林业厅，负责组织、协调、指导和监督管理全省湿地保护工作。2012年，按照第2次全国湿地资源调查计划，云南省启动了第2次湿地资源调查，该调查相比第1次调查，在调查精度、详细程度、广度方面都有了明显提高[16]。但全省在湿地保护法制建设层面仍在探索中，仅有《云南省大理白族自治州湿地保护条例》（2012年）颁布实施。2013年，国家林业局第32号令正式颁布实施了《湿地保护管理规定》，明确规定：“国家林业局负责全国湿地保护工作的组织、协调、指导和监督，并组织、协调有关国际湿地公约的履约工作。”这部规章首次明确了林业主管部门在我国湿地保护工作中的职能。2014年1月1日，《云南省湿地保护条例》正式颁布实施，从此云南省湿地保护工作步入法制轨道。随后，云南省又出台了《云南省人民政府关于加强湿地保护工作的意见》（云政发〔2014〕44号），明确了今后湿地保护管理的指导思想、目标任务、工作重点和政策措施。为进一步推动湿地保护标准化管理和规范化建设，云南省林业厅组织制定了《省级重要湿地认定》（DB53/T626—2014）、《湿地生态监测》（DB53/T 653—2014）等技术标准;启动湿地生态监测，印发了《云南湿地生态监测规划（2015—2025年）;编制了《云南省省级重要湿地认定办法》，启动了省级重要湿地认定工作。2014年，云南省人民政府成立了省湿地保护专家委员会，为湿地保护和资源合理利用提供了科学决策依据。为了加快湿地公园建设，云南省分别于2015和2019年制定了《云南省国家湿地公园试点建设进展评估办法》和《云南省省级湿地公园建设管理办法》。2016年12月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》（国办发〔2016〕89号），对新形势下湿地保护修复做出了详细的部署和安排。云南省结合自身湿地资源特点，印发了《云南省人民政府办公厅关于贯彻落实湿地保护修复制度方案的实施意见》（云政办发〔2017〕131号）文件，各州市也相应制定了湿地保护修复制度实施方案。2014年，国家林业局分年度启动了全国11个重点省份泥炭沼泽碳库调查工作，云南省于2017年完成该项工作。2017年11月1日，《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）标准发布实施，在二级地类划分中，增加了湿地归类，后又于2018年在《第三次全国国土调查工作分类》中，明确设立湿地为1级地类，改变了湿地没有身份认定的尴尬局面。2019年，云南省人民政府完成了机构改革，细化了部门间湿地保护职责，掀开了践行习近平新时代中国特色社会主义思想和绿水青山就是金山银山治国理念的新篇章。

2 云南省湿地面临的威胁及问题

2.1 对自然湿地的开垦和改造

对自然湿地的开垦，改变湿地用途和水利设施建设是自然湿地面积减少的主要原因。历史上，由于人们对湿地认识不足，在社会发展过程中出现过垦殖、围湖造田、任意排放污水等破坏湿地资源的现象，虽然这种野蛮的开发方式推动了当时的经济发展，但因此造成的生态环境破坏是不可逆的。如云南最大的湖泊湿地——滇池，在1950—1970年因围湖造田使得水体面积减少了29.4 km2[17]。近年来，由于部门间对湿地身份的不同认可或是一块土地的多重“身份”，一些地区仍存在湿地被当作耕地占补平衡或是土地治理的对象，甚至是建设用地的来源，导致湿地资源遭到了不可恢复的破坏。

2.2 湿地水环境污染严重

湿地水环境不是单指水体，是包括水的形成、传输、储存和利用的综合体。云南高原湖泊对流域社会经济发展起着重要的支撑作用，但由于高原湖泊多属于地质构造湖，表现为断陷封闭或半封闭湖泊，即水深岸陡，入湖支流多，出湖水系较少，湖泊换水周期长，生态系统十分脆弱[18]。加之工农业发展需求、人口增长以及长期以来对资源的不合理开发利用，大量污染排放，导致水体污染严重。根据《云南省2019年环境状况公报》显示，云南省九大高原湖泊中有五大湖泊水质处于Ⅳ类、Ⅴ类或劣Ⅴ类状态;六大水系中，珠江水系水质良好，长江水系水质轻度污染。

2.3 湿地水资源开发过度

云南省蕴藏着丰富的水能资源，加之全省地形北高南低，地势起伏较大，河道水流湍急，天然落差大，这些都为全省水电开发带来了先天的优势。2003年起，云南省人民政府决定加快中小水电开发，经过多年高强度的开发，全省中小水电资源开发率已超过80%，电力装机严重过剩，汛期弃水压力大[19]。水电工程的大规模建设，不仅减少了自然湿地的面积，破坏了河流的连续性，更是直接或间接引发了一系列环境问题[20]，如水环境恶化、土著生物的分布和繁殖生境发生改变、外来物种入侵、水土流失等。

2.4 湿地保护资金投入不足 2011—2014年，云南省共申请中央投资7 049万元，但均用于对国际重要湿地、部分湿地自然保护区和国家湿地公园的支持。虽然湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标已纳入多项考核中，尤其是中央对地方的绿色发展评价指标体系和云南省生态功能区转移支付，但因湿地而获得的转移支付资金却很少能用在湿地保护上，加之县级人民政府在财政长期困难的情况下，很难有效并全面开展湿地保护恢复工作。

2.5 湿地保护能力建设不足

云南省虽然相继建立了一批涉及湿地的保护地，如自然保护区、湿地公园、风景名胜区等，但仍未能科学、合理地布局覆盖全省的湿地保护网络。一些重点湿地分布区域，如滇西北湿地区沼泽湿地仍面临着多重威胁。部分已有保护形式的湿地，由于人员、经费不足及管护设施建设滞后，湿地也未得到有效保护。在机构建设方面，截至2016年，昆明、玉溪、红河、大理、丽江等州市成立或挂牌了湿地保护管理办公室;洱源、鹤庆、晋宁、剑川、丘北等县（区）建立了专门的湿地保护机构。

3 云南省湿地保护建议

3.1 加快湿地的国家立法进程，完善湿地保护政策法规体系

尽管云南省已出台地方性湿地保护法规，湿地保护法律规章制度日趋完善，但在条例执行中，由于全国性的“湿地保护法”尚未出台，难以建立统一的湿地保护重大政策制度，严重弱化了湿地保护执法力度。涉及到湿地保护相关的法律条款散见于不同的法律法规当中，云南省涉及湿地立法建设部门较多，包括水利、生态环境、农业农村、自然资源、林草、住建等部门。各部门由于监管对象不同、职责不同，相互间难以做到补充和完善，直接影响到湿地保护的力度和成效。在湿地保护上位法缺失的情况下，应积极开展区域性湿地“一区一法”建设，确保相关要素保护管理的完整性。建立行之有效的湿地保护管理政策法规体系对云南省湿地保护和湿地资源的合理利用具有极为重要的意义。

3.2 加快各级湿地保护管理机构建设，建立健全湿地保护管理协调机制

尽管云南省已成立了云南省湿地保护管理办公室，但该办公室为隶属于云南省林业和草原局的事业单位。《云南省湿地保护条例》明确县级以上人民政府是湿地保护的责任主体，目前，全省只有个别州市区县成立或挂牌了湿地保护管理机构。为了全面保护湿地，确保湿地相关的法律、法规和政策行之有效，就必须加强各级湿地保护管理机构的建设，尤其是县级湿地保护管理机构建设。国家层面虽已明确由林草部门主导湿地保护管理工作，但湿地保护涉及自然资源、水利、农业农村等多部门，各部门间配合、协调仍不够，至今尚未形成有效的协调机制。因此，加快各级湿地保护管理机构建设并赋予较高的行政级别是湿地工作开展的重要保障。

3.3 加大湿地保护资金投入，推进生态保护补偿机制建设

资金投入不足是湿地保护与管理面临的问题之一。全省除了国际重要湿地、湿地自然保护区和国家湿地公园在湿地管理中有中央资金支持外，其余湿地保护经费都主要靠地方政府自筹。“十四五”期间，各级政府应将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展规划中，将湿地保护专项资金列入财政预算，同时，各级政府应拓宽资金渠道，积極推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设。

3.4 加强湿地类型保护地的建设与管理，提高湿地科学研究能力建设

建立湿地类型保护地是湿地保护最直接、最有效的方式。多年来，各级政府各部门积极推进保护地建设，但全省保护地的建立仍存在区域重叠、多重管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾尖锐等问题。当前应结合保护地优化整合工作，积极将重要湿地区域划建为保护地，将更多的自然湿地纳入保护管理范畴。同时，要加强对已有保护形式湿地的建设与管理，完善其基础管护设施，建立湿地监测体系，加强湿地保护、恢复基础性研究工作。加快湿地科学人才队伍建设，充实地方湿地保护管理机构科研力量。

3.5 加强宣传，提高全民湿地保护意识

云南省对湿地保护工作起步较晚，全社会仍普遍缺乏湿地保护意识。要积极利用“世界湿地日”“爱鸟周”“世界环境日”等重要时间节点，高效开展湿地宣传活动。倡导全民珍惜、保护自然的理念，建立和谐的社区共管机制，让湿地周边群众在解决好自身生计的同时，参与到湿地保护中。同时，充分利用好生态护林员，使其成为自然资源保护的流动宣传员。

4 结语

随着社会经济的发展和人口增长，湿地资源保护与经济发展之间的矛盾日益突出，湿地生态系统的保护已成为当今国际社会的热点，也是各级政府面临的当务之急。云南省复杂多样的自然地理环境造就了云南湿地具有类型多、分布广、区域差异显著、生物多样性丰富的地域特色，与此同时，湿地仍面临着面积萎缩、湿地结构和功能严重退化等问题。因此，系统总结云南省湿地保护的成效和保护管理面临的威胁，有针对性地提出保护管理建议并施行，是当前云南建设生态文明试验示范区和构建山水林田湖草保护一体化的重要举措;定期开展全省湿地资源调查和监测，依据调查成果和湿地资源动态变化情况，针对性地制订保护对策，是加强云南高原湿地保护、维护湿地生态系统结构和功能稳定的重要工作。

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