王鲁玉 林 晶 魏国强

制度是生态文明实现的强有力保障。中国的生态文明建设经历了从“环境保护”理念、“科学发展”理念，再到“战略全局”理念的转变。中国生态文明制度体系的“四梁八柱”逐渐构建完善。党的十九届四中全会提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证”。(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。具体到生态文明建设，生态法治是推动生态文明制度优势更好转化为生态治理效能的最有效路径。深入研究生态法治化在生态文明制度优势转变为生态治理效能中的关键性作用，深入认识中国生态法治化的历时性发展过程，积极探索生态法治化实现的基本路径，将有助于推动中国生态文明建设的发展进步，有助于生态文明的实现，更加有助于生态法治建设的完善。

一、作为转化中介和桥梁，何以选择生态法治路径

推动生态文明制度优势更好地转化为生态治理效能的路径有多种，如生态文化路径、生态政治路径和生态法治路径等。之所以选择生态法治路径，是由现代社会制度文明的内在要求和生态法治路径本身的比较优势所决定的。

(一)法治是现代制度文明的重要标志

马克斯·韦伯将人类社会从传统向现代的发展视为祛魅，并构建了现代制度文明的过程。(2)[德]马克斯·韦伯：《学术与政治：韦伯的两篇演说》，冯克利译，北京：生活·读书·新知三联书店，2013年，第48页。制度文明属于历史范畴，是人类社会在经济、政治、文化等诸多方面长期发展成果的制度累积。制度文明对于社会发展和社会治理的重要性毋庸置疑，邓小平在谈及党和国家的制度改革时曾指出，制度是带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”的东西，“制度好”可以防止坏人做坏事，“制度不好”则会导致好人也无法做好事。(3)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第333页。

从历史演变角度看，制度文明的高级形态是法治文明。一般而言，制度文明的生成经历了从各个领域的具体运作机制和运作体制到一般制度形态的发展过程。那些经过实践检验，证明行之有效的各种体制机制，经过沉淀、修改完善，加以固定，最终凝练为法律制度。从一般性实践体制机制，发展为长期坚持的法律制度，本身就是现代制度文明的生成过程和现代法治国家的内在要求。正是从这个意义上说，现代制度文明无论其理论抑或实践，都以法治文明作为最高存在形态。不仅如此，从性质定位看，现代制度文明的实质就是法治文明。制度文明最终体现于社会治理实践中，而法治则是诸多社会治理实践中最有效的手段。通过法律制度实现社会治理，已经充分体现和应用于现代社会的各个领域。法治的最大优势在于可以有效地实现社会治理透明化、理性化，并据此体现社会公平正义。通过法治，社会治理施策方和受治方的意志都可以得到最大可能的表达和尊重。因此，从制度化社会治理角度看，达成社会治理法治化是现代制度文明的终极目标和追求。

作为制度文明实质和重要标志的法治文明，其先进性集中体现于人民意志的民主化表达、制度权威的法制化保障、司法和执法过程的平等与公正、社会管治的宽容性与开放性辩证统一等方面。法治文明的这些优势汇总在一起，将会实现社会的动态发展式稳定。正如有学者指出，“一个有着丰富的立法、司法、行政的稳定程序，有着全面的社会保障的法律操作体系的法治国家的文明，显然要比人存政举、人亡政息的人治国家的文明要高出许多”。(4)黎明：《中国的危机与思考》，天津：天津人民出版社，1989年，第292页。世界各国的现代国家治理实践证明，当一个社会给予了人民当家做主的承诺，却缺失相应的、具有法律约束力的实现渠道时，其民主也会走向反面。

(二)生态法治路径的比较优势

在将生态文明制度优势转化为生态治理效能的过程中，相较于生态政治路径和生态文化路径，生态法治路径有着明显的比较优势。

生态法治路径的优势在于其强制性和实效性。生态文化通过改变人的生态观念来调节人的行为，使之符合生态要求和规则，具有长久性、稳定性，但难免会失之于软、失之于慢；生态政治通过行政命令和政治制度来规范人的行为，使之符合生态要求和规则，具有强制性、实效性，但对施政者的政治素养要求较高、依赖较强。生态法治，则可以在理论和实践上，做到扬二者之长、避二者之短。换言之，生态法治具有意志表达的明确性、法制规则的确定性、奖惩的透明性、执行的强制性等明显优势。在此过程中，生态法律制度是关于生态环境问题的人民意志的最大公约数。而依循生态法律制度实施生态治理，则可以保证人们的意志在整个立法、守法、执法、司法过程中得到最大可能的明确表达；生态治理实践中的成熟做法和人民意愿一旦上升为法律制度，便具有了规则的确定性和透明性，依之实施生态治理，可以保证基于生态环境问题的规则、奖惩和补偿得到最大可能的确定的透明表达；法治的强制性，则可以最大可能地保障生态治理的实效性和人民群众生态权益免遭人为因素干扰，以保障生态正义。

总之，法治是以和平理性方式解决社会矛盾的最佳途径，同人与人、国与国和睦相处需要法治一样，人与自然的和谐相处同样需要法治予以规范和维护。无论从制度文明的发展趋势，还是生态法治自身的比较优势看，生态法治都是促进生态文明制度优势转换为生态治理效能的最佳选项。同时，现代生态理论和实践表明，生态法治化也是生态文明的应有之义，正如习近平同志所说，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。(5)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第99页。

二、中国生态法治实践的历时性分析

自中华人民共和国成立至今，我国生态环境法治实践历程大致可以划分为三个前后相继的阶段。这三个阶段的时代差异突出、逻辑承继关系分明，呈现出明显的螺旋式上升的发展态势。

(一)改革开放前：以行政法规为主

改革开放前，我国的环境立法主要立足于资源保护出台一系列行政管理法规，并且其执行过程也主要以行政命令、党政文件或者《人民日报》社论等形式加以传达。不仅如此，那一时期，我国的环境立法很不完善，除《宪法》(1954)对自然资源所有制形式、资源保护的法律规定和1956年制定的《工业企业设计暂行卫生标准》《工厂安全卫生规程》正式法规外，其他关于水土保持、森林保护、矿产资源保护等方面的保护措施，基本上都是以行政管理法规的形式给予颁布。即便是1956年制定的《工业企业设计暂行卫生标准》，其颁发机构也不是立法机构，而是国家卫生部和国家建设委员会。在“大跃进”和“文化大革命”期间，自然资源保护立法更是近乎废弛，环境法治建设也遭到破坏和停滞。总体而言，改革开放前，我国对于资源保护管理的法律法规虽有涉猎，但却以把环境行政视同于经济行政和卫生行政，生态环境法治实践呈现出以行政指令和资源立法先行、环境立法其后的鲜明特征。

(二)改革开放新时期：完善生态环境法制体系，提升生态环境法治能力

我国生态环境法制体系构建和生态环境法治实践的真正开启是在20世纪70年代。当时国门刚刚打开，西方社会频繁出现的生态环境危机引发国内高度警觉。国内也开始就生态环境问题做出应对举措。

有观点认为，中国是自20世纪90年代才开始关注生态环境问题，之前，特别是改革开放前不太过问生态环境问题。这种观点显然不能成立，因为中国早已于1971年就设置了工业“三废”利用管理办公室，并搜集了当时关于环境污染状况的较为全面的资料；于1972年就参加了在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议；于1973年8月就召开了第一次全国环境保护会议，通过了中国第一个综合性环境保护法规《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》。该文件规定了“环境保护三十二字方针”。(6)1973年8月，周恩来总理决定召开第一次全国环境保护工作会议，制定了“环境保护三十二字方针”：全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。实际上，生态环境问题在西方也只不过是自20世纪六七十年代才得到普遍关注。因此，某种程度可以说中国对于生态环境问题的关注，基本保持了与世界的同频互动。确如习近平同志所说，“我们党一贯高度重视生态文明建设”。(7)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第6页。

生态环境法治的前提是有法可依。在整个改革开放新时期，我国制定颁布了许多相关法律法规。早在1973年就制订了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》、在1974年颁布了《工业“三废”排放试行标准》《防止沿海水域污染暂行规定》等单行法规。1978年，我国将环境保护写入《宪法》。自此，我国的生态环境立法进入快车道，仅1979年至2012年间就颁布、修订30余部相关法律法规，几乎涵盖了生态环境的所有领域，基本构建起较为完善的生态环境法律体系。

随着改革开放向纵深发展，我国生态环境法治实践出现了重大方向性转型与创新。从20世纪90年代起，随着国内市场化改革、依法治国及以加入WTO为标志的对外开放力度加大，在生态环境治理中，必须重新界定市场与政府的关系、必须着重考虑生态环境治理的法治化手段和方式问题。与此同时，在生态环境治理方面，我国与世界的关联性也越来越强，国际交往力度也越来越大。简而言之，资源配置市场化、环境治理法治化、国际交流多边化等因素，都在生态环境治理中得以回应和体现。正如有学者所说，“到了20世纪90年代，环境立法和环境法治必须积极回应国际社会确立的‘可持续发展’的倡议，必须适应国内社会主义市场经济发展，依法治国和WTO的规则要求，适时地进行环境立法目的、理念、原则和制度的价值转型和根本变革”。(8)刘洪岩：《生态法治新时代：从环境法到生态法》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第15页。这些因素，在改革开放新时期的环境立法和环境治理实践中都很好地得到了贯彻。

(三)中国特色社会主义新时代：从环境法治向生态法治转型

中国特色社会主义建设以党的十八大为标志，迈入了新时代。与此同时，我国的生态文明建设也开创了新局面。生态文明与政治、经济、文化、社会一起并列为五大战略布局。将生态文明上升为战略全局，是一次具有战略性意义的革命变革。环境法治向生态法治的转变是生态文明的典型标志之一。这一转变要求法律法规的制定不仅要尊重自然规律，而且自然法则的规范和制约也应给予反映和体现。即是说，“生态法治下的国家立法应再现生态文明和自然伦理的价值诉求”。(9)刘洪岩：《生态法治新时代：从环境法到生态法》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第38页。质而言之，不能仅仅把生态法治看作一种治理方式，更为重要的是要在全社会倡导一种基于生态法治的生态正义价值。新时代，法治文明基本精神要通过生态法治予以彰显，生态文明建设的时代诉求要通过生态法治予以有效回应。环境法治向生态法治转型的首要标志是将可持续发展和“人与自然是生命共同体”理念贯彻于生态立法、司法、执法和守法过程，实现人类基于生态环境的人与人关系和人与自然关系的理念创新。可持续发展理念在人与人之间的关系中得以承认和坚守。在党的十六大上，可持续发展被规定为科学发展观的核心内涵，作为国家战略加以贯彻执行。面对地球生态环境资源的有限性，可持续发展理念将基于生态环境的人与人之间关系的探讨引向了代际正义，主张对有限生态资源的分配，更应该着眼于人类未来，“寻找永续发展之路”。(10)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第144页。人与自然的关系，就人类对其认识历程看，大致历经了人与自然浑然一体时期、人与自然相分时期和人与自然和谐共同时期。这恰恰是人与自然关系的历史辩证发展过程。在处理人与自然的关系中，既不能无视自然本身的价值，更不能无视人类的发展需求，而应坚持一种大生态观，在人与自然的共生共存中认识和把握人、自然以及人与自然的关系。人是从自然中独立出来的，但绝不能因此就对自然持一种“征服者”的姿态，试图去“支配自然界”。(11)《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第988页。人应该在“正确认识和运用自然规律”的基础上，切身体会人与自然的“和谐共生”关系，树立“人与自然是生命共同体”意识。“人与自然是生命共同体”意识要求我们在处理人与自然关系时，既不能坚持浑然一体的非对象性思维，也不能坚持主客二分的机械的对象性思维，而是应该坚持“系统论的思想方法”，(12)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第56页。将人与自然放在一个系统或整体中加以审视。可持续发展理念和“人与自然是生命共同体”意识，深刻地影响着新时代生态环境法制建设，并为生态法治实践所反映。以人类中心主义为基础的环境法学，过于强调人类自身利益，而将自然视为“他者”；以生态中心主义为基础的环境法学，有意无意淡化了人类的发展需求；而以“人与自然是生命共同体”观念为思想内核的生态法学，则坚持将人与自然的整体主义视为重要的法学思维方式。新时代的生态循环经济、生态环境立法、生态环境评价等，都集中体现和反映了人与自然的整体性和共生共存性关系。

环境法治向生态法治转型的另一个很重要的表现，就是我国的法律体系开启了生态化进程。法律生态化，强调环境伦理在立法中的价值导向性，(13)刘洪岩：《生态法治新时代：从环境法到生态法》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第39页。是现代大多数国家立法的一个基本共识。对于法律生态化的内涵，武汉大学蔡守秋教授指出，“法律体系的生态化不是指将所有法律都变成生态法或环境资源法，而是指将生态文明理念融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设的法律的制定、修改和健全的全过程，从而构建促进和保障生态文明建设的法律体系”。(14)蔡守秋：《论我国法律体系生态化的正当性》，《法学论坛》2013年第2期，第5-20页。根据蔡守秋教授的观点，法律生态化内在地包含着两个重要的方面：其一是将生态法治理念贯彻进《宪法》和现行的七个部门法以及各具体法律法规的制定、修订和执行过程中；其二是在已有的生态环境法律体系基础上，构建专门的生态法。前者要求我国法学理论和法律体系要充分考虑和体现自然法则，要求将生态原则贯注进现行法律体系；后者要求将生态环境法与行政法脱钩，实施单列，实现专门化甚至“法典化”。(15)邹俭伟：《论我国生态法律体系法典化构建》，《宁夏社会科学》2013年第6期，第22-25页。惟其如此，生态法“高层次的指导性、更强的贯穿力”，(16)蔡守秋：《论我国法律体系生态化的正当性》，《法学论坛》2013年第2期，第5-20页。才能突出地在各部门法律体系中得以贯彻。

三、生态法治推动生态制度优势转化为治理效能的实践路径

生态文明建设和生态环境治理，已成为当今世界共识。科学合理的生态文明制度，是实现生态治理的制度动力。而生态法治则是将生态文明制度动力加以传递并转化为生态治理效能的关键性中介和桥梁。经过长期实践探索，我国已经构建起一套科学合理的生态文明制度体系。这套制度体系具有其他国家不具备的明显的制度优势。生态法治在将这种生态文明制度优势转化为生态治理效能时，需要相应的实践机制作为保障。笔者认为，应当依据时代发展特点，构建以法律为基础、以政治为引导、以教育宣传为辅助的系统化实践运作机制，以保障生态法治实践的中介功能和作用得以充分发挥。

(一)基于法律生态化理念，规范生态法制正义

如前所述，法律生态化的内涵之一，是法律体系生态化和生态法专门化。法律体系生态化是新时代生态法治实践的前提和基础。通过多年实践探索构建起的生态法律体系，为实现法律生态化提供了前提；将生态文明建设列为国家战略，则为生态法律化提供了基本理念和政治保障。在法律生态化的两个主要内涵(现有法律体系生态化和生态法专门化)中，对生态权益、生态保护义务和生态损害赔偿等问题加以系统科学研究是其中的关键。这也是生态正义的最直观体现。

生态权益，是人类共同享有的基本权利。与“生态权益”类似的概念是“环境权益”。“环境权益”是一个基于主客二分思维基础上的法律概念。生态权益同时含有私权利(如环境相邻权中的采光权、通风权等)和公权利(如环境参与权)两种，属于典型的复合性权利。与“环境权益”不同，“生态权益”是基于人与自然“生命共同体”理念基础上的法律概念，具有整体性和不可分性。生态权益的主体是作为整体的人类，而非个人，其公共性特征非常明显。据此，可以看出生态权益的代际穿透性，即生态权益不仅追求代内生态正义，而且还追求代际生态正义。

生态保护义务比较复杂，现将其关系列表如下(见表1)：

表1 生态保护义务主体和类型

从表1比较可知，较之一般主体，特殊主体负有更多的生态保护义务。这是因为在生态环境污染和破坏程度上，特殊主体的行为存在更高的潜在风险。因此，在生态保护义务的规定上，一般义务主体是一种消极性义务，而特殊义务主体则是一种积极性义务。这是生态法治过程中，无论理论还是实践都需要特别注意的一点。

生态损害赔偿，目前在我国大多适用行政处罚的条款，于法律依据而言，基本处于空缺状态，环境保护立法与《侵权责任法》均缺乏准确详细的表达。长期以来，我国环境保护立法主要强调以预防为主，而对事后救济强调相对不够。尽管少数部门法有关于生态赔偿的简单规定，如《海洋环境保护法》第90条，不过，因缺少相关具体规定而形同于一种原则性规定，实操性不强。

生态权益、生态保护义务和生态损害赔偿问题，是生态法治的三个最为基础性的问题，对其研究和认识的水平，很大程度上决定着生态法治的效果。对这三个问题的研究，应当避免主客二分思维方式，而应坚持整体性、系统性思维方式，即与自然融为一体，以人与自然和谐共生的视角来对待。惟其如此，方能真正体现生态正义。

(二)构建协同运作机制，凝聚生态法治合力

在生态法治推动生态文明制度优势转化为生态治理效能的实践过程中，不能各行其是，必须形成从领导层到实施层再到普通民众的生态法治合力。

党是领导核心。我国的一切工作，都是在党的领导下开展的。在生态制度优势转化为生态治理效能的生态法治实践中，党发挥着关键性领导作用。“我们党一贯高度重视生态文明建设。上世纪八十年代初，我们就把保护环境作为基本国策。”(17)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第56页。在此过程中，党通过确立生态文明思想、领导人民制定相关法律法规和组织动员等方式发挥领导作用。另外，紧随时代发展特点，党还一直重视生态文明理念构建，先后经历了“环境保护”理念、“科学发展”理念，再到“战略全局”理念的转变。党的十八大将生态文明建设写入党章，列为国家战略布局之一。党还注重将成功的生态文明建设理念和实践凝练为法律法规，使之更具稳定性和长久性，并且带头弘扬环境法治观念，严格依法办事，树立生态法治信仰。另外，党还注重动员和组织社会各界力量，提高生态法治思维能力。

政府是生态法治的组织实施主力。政府是将党的生态文明理念和法律法规加以细化落实的关键环节。应该说，我国在生态环境法治过程中，政府主导是一个特别明显的优势。特别是改革开放前，我国的生态环境治理主要是通过政府发布的政策、文件、决定、规划和通知等实施生态治理。改革开放新时期，我国逐渐构建起自己的生态法律体系，政府通过各种方式，整合政治资源和社会资源，通过强有力的制度变革和政策扶持，有效将法律法规落实为生态治理方式和手段。在生态法治意识还尚未成为社会共识的情况下，尤其需要政府的组织和推动。不仅如此，政府还是将党的生态文明理念和生态法律法规规定落实为生态治理的重要组织者和实施者。

公众是生态法治的社会参与力量。参与生态治理，既是公民的法定义务，又是一项重要权利。在生态治理中，无论生产方式的生态化，还是生活方式的生态化，最终都得落实于社会公众行为的改变。作为生态文明建设的重要实践者和监督者，社会公众生态环境信息知情权、监督权和参与权的实现程度，都是生态治理效能的重要衡量指标。在生态建设中强化公众的法制意识，不能仅仅依靠法律条文约束，还应提升公众的法治信仰。(18)王铃、李文生：《打造生态“绿色化”的法治路径思考》，《牡丹江大学学报》2015年第11期，第27-29页。

在生态治理中，从党的生态文明理念的确立到政府的组织实施、再到社会公众的实践参与，是一个系统过程，三者有机配合协同推进，才能形成生态治理合力，这是生态文明制度优势转化为生态治理效能的关键。

(三)构建立体化教育宣传机制，培养生态法治共识

在掌握学校生态法治宣传教育、社会生态法治宣传教育和融媒体平台宣传教育的差异性定位基础上，积极构建立体化教育宣传机制，培养生态法治共识。

学校是生态法治教育宣传的主阵地。人一生最关键的一段时间要在学校中度过，这一时期也正是一个人的世界观、人生观、价值观的型塑时期。因此，学校实施的生态法治教育，从某种程度上对一个人的生态文明理念和生态价值观念的确立发挥着决定性作用。各级学校可以依据学生成长的阶段差异性，通过将生态环境保护和生态法治内容列入教育序列，强化培养学生的生态法治理论知识；通过学生社团围绕生态法治自我组织和自我教育，强化培养学生的生态法治自觉意识；通过引导学生参与力所能及的生态法治实践，强化培养学生的生态法治实践能力。总之，学校是一个人生态法治的理论知识、自觉意识和实践能力培养的关键期和主阵地，也是生态法治理论和人才的生产输出地。

社会是生态法治教育宣传的实践场。社会团体和公众的积极参与和身体力行，是生态法治实践特别需要的。对于生态法治精神的弘扬、生态法治氛围的营造、公众自身环境权益的维护、公众对生态环境违法行为监督能力的提升等，社会公众的生态法治意识具有至关重要的作用。社会生态法治教育宣传的核心职责是要培育社会公众的生态法治意识。通过形式各样的生态文化和法治文化构建，推动倡导生态文化和生态文明，可以培养全民生态伦理道德观念；通过引导社会团体和公众践行生态文明准则，可以培养社会团体和公众的生态法治责任感。

融媒体是生态法治教育宣传的主渠道。融媒体对于生态法治信息的宣发和社会舆论演变发挥着关键性引领作用。生态法治建设与社会各阶层各群体息息相关，要实现生态法治的有序实施，社会舆论和融媒体的作用不可替代。社会舆论和融媒体有利于拓宽社会公众对生态环境的认知渠道，有利于扩大全社会生态环境保护理念的传播范围，也有利于营造生态法治氛围。通过融媒体普及的生态法治知识、树立的示范榜样、多平台的分发及特定节日(如全国节能宣传周、世界海洋日和世界森林日等)的专题宣传等活动，既营造了生态法治氛围，又引导了生态文明建设的有序发展。

学校是规范生态法治知识和理念的生产地，社会是生态法治教育宣传的实践场，无论是学校生态法治教育还是社会生态法治氛围的营造，都离不开融媒体对相关信息的分发和整合。三者联动可以实现生态法治宣传教育体系的立体化，推动全社会生态法治共识。

生态法治是推动我国生态文明制度优势更好转化为生态治理效能的最有效路径。自中华人民共和国成立，特别是改革开放以来，构建的生态法律制度体系为生态法治实践提供了理论和制度前提。发挥生态法治推动生态制度优势转化为生态治理效能的功能和作用，还需要基于法律生态化，科学界定和系统研究生态权益问题、生态保护义务问题和生态损害赔偿问题；构建基于党的领导、政府主导和群众参与的协同运作机制；构建基于学校、社会和融媒体协同的立体化教育宣传机制等配套机制，作为有力支持和保障。生态法治建设既是理论，又是实践。一方面，积极构建富有中国特色的生态法治理论，是生态法治实践的前提和保障；另一方面，积极推动生态法治实践，是生态法治理论得以落实和实现的关键。生态法治理论和生态法治实践，二者辩证统一，互为表里，共同支撑起生态文明建设的基本路径和方式方法。