张 赫 刘桂芝

习近平总书记强调，“国家科技创新力的根本源泉在于人”。(1)《习近平：在科学家座谈会上的讲话》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/11/content_5542862.htm。党和国家历来重视人才建设工作，特别是党的十八大提出的“创新驱动发展战略”，推动了我国科技人才素质整体提升。截至2018年底，我国科技人力资源总量达10 154.5万人，规模继续保持世界第一。(2)中国科协调研宣传部、中国科协创新战略研究院：《中国科技人力资源发展研究报告(2018)：科技人力资源的总量、结构与科研人员流动》，北京：清华大学出版社，2020年，第6页。但是，相较于科技人才总量巨大，“顶尖”科技人才不足的问题十分突出。从高被引研究者人数看，中美之间差距巨大；从前沿研究能力看，除了化学/材料科学、数学/计算机科学/工程2个学科领域中国与美国的研究能力相当之外，其余学科与美国相比依然差距很大或者尚未形成与美国竞争的能力；从技术创新能力看，美国表现出超强的科研能力，论文数量遥遥领先，中国仅在半导体领域论文数量领先；从中国科学家国际学术任职看，科学家参与的深度和广度有待提高，国际竞争力还有待提升。(3)中国人事科学研究院：《“高精尖”人才培养机制研究》，北京：党建读物出版社，2017年，第7-67页。本文将已输出科技创新成果的显性“顶尖”科技人才与正处于成长阶段的储备人才统称为“科技创新人才”。从公共政策分析的视角看，本文认为科技创新人才培养政策目标尚未充分实现。从理论上看，政策工具的有效配置加以政策工具的有效执行能够实现政策目标，如果政策目标没有实现，那么政策工具配置与政策工具执行至少一个方面存在问题。鉴于政策工具配置是政策工具执行的基础，本文对我国科技创新人才培养政策工具配置状况进行考察并从政策工具优化配置角度为我国科技创新人才培养提出建设性对策。

一、研究设计

关于科技创新人才培养及政策工具的研究成果为本研究奠定了基础。科技创新人才培养的研究主要围绕高等教育、(4)参见朱清时：《迎接知识经济时代 培养科技创新人才》，《学位与研究生教育》1998年第6期，第14-15页；卢铁城：《加强实验教学 培养科技创新人才》，《中国大学教学》2005年第3期，第10-11页。专门领域与特殊地域、(5)参见李哲敏、刘宏、陆美芳：《我国农业科技创新人才发展战略》，《科学管理研究》2004年第2期，第88-91+101页；陈洁、刘君、李新运：《蓝色经济区科技创新人才对经济发展的影响研究》，《科技进步与对策》2017年第4期，第60-65页。企业评价与激励(6)参见张娴初、王迎春：《科技创新人才薪酬体系与激励效应关系研究》，《科技进步与对策》2012年第1期，第152-155页；张宏如、吉新：《基于心理资本的科技创新人才开发的文化生态机制研究》，《科学管理研究》2014年第6期，第115-118页。等主题。政策工具的研究聚焦其定义、分类与配置等内容。政策工具通常被定义为“使政策产生效果的实际手段或方法”(7)Howlett M.,Ramesh M.，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems,Toronto:Oxford University Press,2003,p.87.或者“实现政策目标的手段”(8)陈庆云：《公共政策分析》，北京：北京大学出版社，2006年，第81页。。依据政府在提供公共物品和服务过程中的介入程度，霍莱特和拉梅什将政策工具分为强制性、混合性和自愿性，(9)Howlett M.,Ramesh M.，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems,Toronto:Oxford University Press,2003,pp.88-113.相类似地，张成福和党秀云将政策工具分为政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供等十类。(10)张成福、党秀云：《公共管理学》(修订版)，北京：中国人民大学出版社，2007年，第61-62页。萨拉蒙认为选择一个政策工具去“解决”一个公共问题并不是一个简单的技术性操作，而是对内在于政治过程之中的价值的复杂平衡。(11)[美]莱斯特·M.萨拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等译，北京：北京大学出版社，2016年，第486页。进一步地，陈振明认为影响工具选择的主要因素包括政策目标、工具特性、政策环境、意识形态、执政者的偏好和目标团体等。(12)陈振明：《公共政策分析导论》，北京：中国人民大学出版社，2015年，第91页。科技创新人才培养与政策工具相结合的研究主要是借助于内容分析方法。学者们比较关注政策工具类型演进与内容转变等主题。(13)参见刘忠艳、赵永乐、王斌：《1978-2017年中国科技人才政策变迁研究》，《中国科技论坛》2018年第2期，第136-144页；李燕萍、刘金璐、洪江鹏等：《中国改革开放40年来科技人才政策演变、趋势与展望——基于共词分析法》，《科技进步与对策》2019年第10期，第108-117页。从已有研究成果看，政策工具仅作为科技人才培养政策分析的一个维度，且与科技创新人才培养规律结合得不够紧密，在科技创新人才培养政策工具配置情况的深度考察方面有所欠缺。

本文在已有研究的基础上，确定了考察科技创新人才培养政策工具配置的分析对象、研究重点和研究方法。分析对象为中央及各部委科技创新人才培养政策。理由是：从理论上看，科技创新人才对于国家振兴发展意义重大，而且科技创新人才培养需要大量资源予以支持，需要家庭、学校、用人单位、政府等各方协同，完善的顶层设计是必要的；从实践上讲，在科技创新人才培养政策体系中，中央政策是“主干”，地方性政策是其具体、细化和延伸，因此对中央政策的分析是必需的。研究重点是考察科技创新人才培养政策工具配置现状。科技创新人才培养是人才成长各阶段、人才培养各环节、资源环境各要素相互衔接、匹配、作用的系统工程。本文将科技创新人才培养全过程纳入研究视域，考察政策工具的内容、类型与分布情况等。研究方法是内容分析。内容分析法是通过一系列的转换范式将非结构化文本中的自然信息转换为可以用来定量分析的结构化的信息形态，(14)李钢、蓝石：《公共政策内容分析方法：理论与应用》，重庆：重庆大学出版社，2007年，第1页。即将科技创新人才培养政策工具以标准化的格式进行收集、整理和组织，以服务于考察政策工具配置情况的研究目的。

二、基于政策工具的科技创新人才培养政策内容分析

本文借助NVivo质性数据分析软件，对现行有效的科技创新人才培养政策工具内容进行编码，将具有特定意义的编码内容归入分析框架进行词频统计，呈现我国科技创新人才培养政策工具配置的基本情况。

(一)政策文本样本选择

本研究中“科技创新人才培养政策”是为了研究需要构建的分布于科技创新人才政策中的与科技创新人才培养密切相关的多个理念同源、导向相近的具体政策单元的集合。本文充分运用科技部网站“科技政策”板块以及“北大法宝”数据库的政策文本资料，以“科技创新人才”“创新型科技人才”“拔尖人才”等为关键词检索1949年以来的科技创新人才相关政策文本，剔除了其中已废止、已失效的政策文本，收集到现行有效的政策文本184份。结合研究目的，本文进一步筛选政策文本：坚持权威性原则，即发文单位为国务院及其直属机构；坚持相关性原则，政策文本直接与科技创新人才培养相关或者体现了具体的科技创新人才培养政策工具类条款；坚持规范性原则，主要选取法律法规、规划、意见、办法、通知等体现国家决策意志的文件。最终本文梳理了有效政策样本81份。

(二)政策文本内容编码

在确定规范文本后，运用质性分析软件NVivo11进行编码。(15)为保证编码的客观性，编码工作由两位博士生共同完成，并对编码结果进行信度检验，经过计算与调整，编码一致性比率达到93.1%，编码与归类结果可靠。本文在对政策工具进行概括和分类时尝试了但最终并未选择已有政策工具分类的研究成果，比如霍莱特和拉梅什的三分法、艾尔莫尔的四分法(16)Elmore R.F.，“Instruments and Strategy in Public Policy”,Policy Studies Review,Vol.7,No.1(1987),pp.174-186.、施耐德和英格拉姆的五分法(17)Schneider A.,Ingram H.，“Behavioral Assumptions of Policy Tools”，Journal of Politics,Vol.52,No.2(1990),pp.510-529.等。理由是：一是已有分类不是穷尽的，不能涵容科技创新人才培养的所有政策工具，难以体现政策工具集合的实然状态；二是类别之间不具有排他性，在操作上不利于对科技创新人才培养政策工具进行分类；三是已有分类与分析科技创新人才培养政策工具配置情况不具有明显的相关性，在分类与考察维度上难以建立有效联系。据此，本文选择了自然编码(18)“自然编码”即依照被分析材料自然属性进行编码。方式对政策文本中包含政策工具含义的有关条款(分析单元)进行编码。步骤：1.编码，对政策文本中的分析单元按照“政策文本编号—章节—段落—条款—语句”进行编码，形成编码表(见表1)；2.归类，概括分析单元的基本内容并“合并同类项”，确定政策工具的二级分类(子节点)，然后依据政策工具与政策目标相对应的原则，将具有相同或相似功能的子节点进行归类，归纳出政策工具的一级分类(节点)，以政策工具作用命名；3.统计，计算科技创新人才培养政策工具使用频次(见表2)。

表1 科技创新人才培养政策文本内容分析单元编码表

表2 科技创新人才培养政策工具类目表

另外，科技创新人才成长呈现阶段性规律在学界已基本达成共识。有学者认为，创新人才培养是贯穿人一生体验和经历的全部实践活动，按照体验获得所发生的场所来看，主要有家庭、学校和工作实践。(19)赵慧：《创新人才培养的新视角》，北京：科学出版社，2016年，第2页。也有学者分别对学前教育、初等教育、高中教育、本科教育、研究生教育、职业教育、继续教育各阶段科技创新人才的发现、选拔与培养进行了研究。(20)郑朝卿：《拔尖创新人才选拔培养新论》，北京：清华大学出版社，2017年，第28-196页。还有学者分析了原生家庭教养方式、企业激励、团队管理、组织创新等对创造力的影响。(21)曹杰、蒋莹、曹玲等：《创新型人才成长规律研究》，北京：科学出版社，2018年，第14-88页。基于以上研究成果，根据科技创新人才成长阶段性规律以及不同阶段的培养特点，本文将科技创新人才成长阶段划分为学前教育、初等和中等教育、高等教育和职业发展等阶段，并对政策工具按其所属阶段进行划分(见表3)。

表3 科技创新人才培养政策工具分布情况

三、科技创新人才培养政策工具选择与配置的现实考察

本文运用内容分析方法实然呈现了科技创新人才培养政策工具的基本内容、主要类型与分布情况，为进一步考察政策工具配置提供了现实依据。

(一)考察维度

政策工具是决策者在既定的政策环境下，为达成政策目标而采取的一系列与之相协调的手段或方法。本文从政策工具的基本含义出发，从三个维度考察政策工具选择与配置情况。

首先，政策工具与政策目标是否相适切。政策目标是政策工具存在的价值。政策目标指示了工具选择的目的和方向，规定了工具与目标之间服务与被服务、服从与被服从的关系，为评判政策工具的有效性提供了标准。(22)宁骚：《公共政策学》(第三版)，北京：高等教育出版社，2018年，第150页。

其次，政策工具与政策环境是否相适应。政策工具无法脱离一定的政策环境而对政策过程产生影响，在很多政策情境中并不具有决定性作用。(23)朱春奎：《政策网络与政策工具：理论基础与中国实践》，上海：复旦大学出版社，2011年，第129页。政策工具的选择要从实际出发，高度关注与政策环境的匹配度。在实践中政策工具不仅作用于政策环境，同时政策环境也会反作用于政策工具，影响政策目标的实现。因此，政策工具与政策环境是否相适应是考察政策工具选择与配置的重要维度。

最后，政策工具之间是否相协调。具体的政策世界是十分“拥挤”的，也就是说，在所有的政策领域，当采取一项新的政策之前就已经存在有多种政策工具了，这种拥挤意味着任何新的干预都有可能与已有的政策形成冲突，或者说，在做新的政策选择时必须考虑到它与原有政策的协调方式。(24)顾建光：《公共政策分析述论》，上海：上海人民出版社，2013年，第220页。从政策实践来看，解决一个现实问题常常需要综合使用多个政策工具，政策工具之间是否相互协调，能否形成合力，对政策目标实现至关重要。由此，政策工具之间是否协调是必要的考察维度。

(二)存在的问题

1.政策工具与政策目标匹配度不高

政策工具分布不均衡，与科技创新人才成长阶段性规律不符。政策工具分布应当与科技创新人才成长阶段性规律大致对应。从阶段性分布看，81%(25)根据研究需要，本文将高校的人才培养职能与科研职能分开，将高校科研职能的政策工具归类于职业发展阶段，即高等教育阶段的政策工具专指对在校学生的培养。的政策工具作用于科技创新人才职业发展阶段，高等教育阶段政策工具占比15%，而学前教育阶段、初等和中等教育阶段的政策工具均占比2%(见图1)。从类别分布看，保障激励型政策工具使用频次最高，占比61%；能力提升型政策工具占比28%；而思想环境型、改革支持型政策工具使用频次偏低，分别占总数的2%和9%(见图2)。

政策工具连续性不强，未能对科技创新人才培养提供持续性的政策保障。科技创新人才培养是一项长期的系统工程，其政策工具在使用上应当保持连续性和稳定性，特别是保障激励型政策工具应当持续发挥作用。保障激励型政策工具中，科研条件是科技创新人才从事研发工作的必备条件，其中基础设施建设是重中之重。然而，在对“基础设施”类目文本进行分析时发现，只有原国土资源部(现自然资源部)连续在2011年、2013年、2016年、2017年以政策工具的形式为科技创新人才培养提供科研基础设施或者研究基地方面的保障，其他部委均未连续三次或以上使用此类政策工具，政策效果难以保证。

政策工具针对性不强，缺少对不同专业领域科技创新人才的差异化培养。科技创新人才培养在规律上有章可循，但是在不同行业领域的科技创新人才培养上应当具有鲜明的专业特色，正因如此各部委结合本领域的科技创新人才特点和现状制定了本系统内施行的政策文件。然而，文本分析发现政策工具同质化问题比较突出。最为典型的是2019年1月自然资源部制定的《关于激励科技创新人才的若干措施》和2019年4月林业和草原局制定的《关于实施激励科技创新人才若干措施的通知》，文件内容相似度较高，政策工具的选择极度雷同，显然激励作用的针对性有所欠缺。

2.政策工具行政化与崇尚自由的学术环境不适应

根据统计结果，“科研条件”政策工具在职业发展阶段的使用频数为159次，各占该阶段政策工具总数的31%。以其中的“经费”为例，文本提取发现政策工具对科研经费的控制间接影响着科技创新人才的成长与发展。这主要表现为：一是资助特定对象的选择权。比如，有选择性地给予海外青年学者、留学人员、科学家工作室、重点领域、重点行业、优秀团队以经费支持，而特定对象的选择权掌握在政府部门手中。二是科研经费管理的控制权。尽管从2011年开始，文件中陆续出现“下放科研单位经费管理自主权”的内容，但目前下放权力仅限于部分经费预算调整审批权、间接费用统筹、劳务费分配、结余资金使用、差旅费管理和会议管理办法等，而且各部委对下放的自主权也有另行规定，如国家气象局在《加强气象科技创新工作行动计划(2018―2020年)》中对间接经费比例、劳务费标准等有明确限定。三是资助特定研究领域的决定权。比如，原环保总局(现生态环境部)每年从中央环境保护专项资金中拿出一定比例用于环境管理、政策研究及新技术新工艺推广示范，科研经费的资助取向将对科技创新人员的研究方向产生间接影响。

3.政策工具之间衔接性、配合度与协调性不高

政策工具之间衔接性不足。在科技创新人才培养政策工具集合中，作用于人才成长不同阶段之间过渡环节的政策工具极少，仅有《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》中规定的“支持有条件的普通高中与高等学校、科研院所开展有效合作”“继续推进中学生科技创新后备人才培养计划、全国青少年高校科学营等活动，积极试点探索大学先修课程”。此类政策工具的缺位影响了科技创新人才获得政策保障的持续性与连贯性。

政策工具之间配合度不高。《国家创新驱动发展战略纲要》规定“推动教育创新，改革人才培养模式，把科学精神、创新思维、创造能力和社会责任感的培养贯穿教育全过程”，但显然在学前教育阶段、初等和中等教育阶段相应的具体政策工具尚不能予以有效支持，使之难以落实。类似地，《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》中对学前儿童的教学方式进行了引导性规定，“坚持以游戏为基本活动，培养幼儿健康体魄、良好生活与行为习惯，促进幼儿身心和谐发展”，但并无其他与之相配合的政策工具，规范效果难以实现。

政策工具之间协调性不强。基础研究与应用研究在科学研究中相互促进、相互转化。从政策导向看，成果取向有其必要性，因为科学技术只有转化为生产力才能体现科技的价值。但是基础研究有别于应用研究，需要科研人员多年潜心钻研才可能取得成果，应当建立单独的经费支持体系和成果评价机制。文本检索显示，“基础研究”在43个政策文本中使用217次，可见重视基础研究的导向是鲜明的。但是基于基础研究与应用研究的不同，缺少对基础研究科学价值进行规范性评价的具体政策工具，导致现行的科技创新人才培养政策工具在“成果”取向与“鼓励基础研究”导向上存在一定冲突。

(三)原因分析

基于对科技创新人才培养政策工具配置情况的考察，本文认为政策工具配置存在诸多问题的原因主要在于：

其一，人才管理体制难以适应科技创新人才培养需要。政策工具行政化倾向的原因主要是科研院所、高等院校以及国有企业等“国字号”科研单位在行政体制上隶属于行政部门，该行政部门控制着科研单位的人力和财力资源，掌握着对稀缺科研资源的分配权，能够通过政策工具对科技创新人才的评价、收入分配、研究方向等施加影响。

其二，注重短期效益，忽视科技创新人才培养规律。政策工具的使用存在注重短期成效的倾向，大量政策工具的使用是为了鼓励和支持显性科技创新人才，却忽视了科技创新人才培养的长期性、持续性和差异性，缺少对科技创新人才成长规律、需求规律的照应。

其三，缺少对科技创新人才培养政策工具体系的整体考量。科技创新人才培养是广泛涉及教育、就业、市场、社会保障等公共领域以及人才选拔、使用、评价、激励、保障等制度建设的系统工程。现阶段科技创新人才培养政策顶层设计一方面表现为统一性不足，缺少对政策工具的系统规划与有机整合，政策工具“碎片化”，以致难以形成政策合力；另一方面表现为差异性不强，缺少科技创新人才培养分类管理理念和机制。

四、科技创新人才培养政策工具优化配置的对策建议

在实践中，政策目标的实现与否往往是各种主客观因素共同作用的结果，事实上很难确定能够实现政策目标的最佳政策工具组合，但这至少可以作为一个努力方向。本文认为科技创新人才培养政策工具优化配置可以从以下几方面着手：

改革人才管理体制，明确政策工具使用范围。一是政策工具要“瘦身”，破除约束科技创新人才成长进步的体制障碍。继续简政放权，消除政策工具对用人单位人才管理的过度干预和人才流动的束缚，化解户籍、身份、档案等体制机制障碍，营造宽松的人才成长环境。二是政策工具要“让位”，确立市场在科技创新人才流动和科研资源配置中的基础性地位。健全以市场需求为导向，与政府公共服务相配套的专业化、信息化、产业化、国际化人才市场服务体系，建立统一、开放、有序的科技创新人才资源市场。遵循市场规律，完善收入分配机制，发挥创有所得的激励效果。三是政策工具要“增效”，建立科研资源分类管理机制，加大对基础研究者的科研支持和精神激励；在科研潜力与成果的评价上引入市场评价与资源竞争机制，通过双向匿名评审、随机评审等方法营造公平的竞争环境。

重视科技创新人才培养规律，增强政策工具实施效果。一要明确科技创新人才成长不同阶段的培养目标和功能定位，增强政策工具分布的均衡性。学前教育是形成创新意识的萌芽阶段，初等教育和中等教育是培养创新潜力的基础阶段，高等教育是拓展和提升创新能力的加速阶段，职业发展阶段是创新能力升级和转化的实现阶段。以学前教育阶段为例，要积极使用家庭教育、科普教育、教育活动等政策工具，引导父母为幼儿创造力开发创造环境，鼓励各类博物馆、科技馆、天文台等基础设施免费开放，规范幼儿园科学教育活动，从“苗子”抓起。同时，要积极探索科技创新人才早期选拔培养机制，如北京八中少年班、上海“科学种子计划”、中国科技大学少年班等以及中科协、教育部每年开展的“英才计划”，在探索符合中国教育实际又能让“苗子”真正受益的培养模式上积累了经验。二要定期更新完善政策工具，强化政策工具使用的连续性。以“保障激励型-科研条件”政策工具为例，各部委应当在基础设施、经费支持、团队建设、科研环境、国际合作与交流、技术转移与引进等方面定期更新完善政策工具，给予科技创新人才持续性的保障。三要调整不同领域、不同阶段的科技创新人才培养政策工具组合，提高政策工具效果的针对性。在学校教育阶段，教育主管部门要引导各类教育主体围绕科技创新人才的培养任务及目标，积极探索符合自身实际又具有鲜明特色的培养模式，特别是高等院校要探索符合学科特点的科学研究、成果转化、创新教育模式，避免“千校一面”。在职业发展阶段，各部委应当依据本领域科学研究的特点、人才队伍的现状、基础研究与应用研究的区别，优化人才培养模式，持续激发人才创新创造活力。

满足科技创新人才需要，加强政策工具功能整合。从实践上看，科技创新人才培养尚处于探索阶段，亟须加强政策顶层设计以提高政策工具之间的衔接性、配合度和协调性。一要研究制定国家科技创新人才培养战略目标体系。要进一步明确科技创新人才培养长期、中期、短期目标以及阶段性培养任务，据此厘清各部委在科技创新人才培养中的职责，强化相关部门的协同配合，以有效的政策目标体系推动政策工具内在统一和有机整合。二要强化政策工具理念与形式的协调统一。在理念上，要确立以人为本的科技创新人才培养理念，以满足人才需要为宗旨，以实现人才的全面发展为目标，给予科技创新人才可靠的政策支持。在形式上，科技部、人社部、教育部等要加强对政策工具组合的优化，整合交叉的政策工具，调整冲突的政策工具，填补政策工具的“断档”和“空白”，建立我国科技创新人才培养通用型政策框架，并以此作为各部门制定政策工具的基础和依据，形成兼具统一性与差异性的科技创新人才培养政策工具集合，最大化地为科技创新人才培养创造良好的政策环境。三要以完善的人才法律法规体系增进政策工具的权威性。重点维护以科技创新人才为代表的高端人才的基本权益，特别要解决好知识产权、教育培训、自主择业、收入分配等领域的权益保护问题，为维护人才合法权益提供法律依据。

五、结语

科技创新人才培养是一项长期的系统工程，建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的科技创新人才队伍，需要凝聚家庭、学校、政府、企业等众多组织的力量，需要得到政策工具持续性、均衡性、针对性的引导与保障。除了政策工具的配置，政策工具的执行对于科技创新人才培养同样至关重要，也是未来本研究继续延展的方向。需要强调的是，无论是科技创新人才培养政策工具的配置，还是政策工具的执行，真正需要理解和落实的是“以人为本”的人才培养理念，教育主管部门、其他相关政府部门以及学校、家庭、社会应将其内化为协同培养科技创新人才的核心价值取向，尊重人才的自由发展、全面发展、个性发展，为科技创新人才成长全过程提供肥沃的精神土壤。