伍艳 重庆市沙坪坝区烟草专卖局

一、加热不燃烧新型烟草制品概念及特点

（一）新型烟草制品分类

新型烟草制品主要是指区别于采用传统燃吸方式的卷烟的烟草制品。相对于传统卷烟，其主要特征是不需燃烧、基本无焦油等有害成分，同时能满足人体摄入一定尼古丁的需求。[1]根据其制品使用形式，目前新型烟草制品可以分为三大类：电子烟、加热不燃烧烟草产品和无烟气烟草制品。无烟气烟草制品主要包括嚼烟和鼻烟两大类。[2]电子烟和加热不燃烧烟草产品在抽吸过程中均产生烟气，因此二者又被归类为雾化产品。

电子烟和加热不燃烧烟草制品又存在本质区别。加热不燃烧烟草制品是由烟叶原料通过特定工艺流程制成，而电子烟并不直接使用烟丝形态的烟草，主要是将尼古丁液体雾化形成气状物。市场常见电子烟烟弹内液态尼古丁的提取来源较多，除烟丝外其他物品均可以提取，故二者不能混淆。

（二）加热不燃烧卷烟概述

吸食加热不燃烧卷烟时需要有加热器具和“烟弹”，挥发后者尼古丁及香味物质，产生烟气以满足吸烟者需求。因为无明火、对周围环境影响小、口感好，很符合年轻人的猎奇心理，传播速度快。

目前，加热不燃烧卷烟有四大国际品牌：菲莫国际的IQOS、英美烟草的GLO、日本烟草的雷诺REVO和普鲁姆PLoom。其中IQOS卷烟在全球最为畅销和流行，它由加热棒、充电器和烟弹三部分组成，其中加热棒、充电器属于电子产品。IQOS加热不燃烧卷烟填充物为烟草薄片，而该烟草薄片主要是通过对烟叶（片烟、梗烟）采取稠浆法等工艺制成。从技术特征可以判断它是烟草制品，并非烟草供应商宣传的所谓“戒烟药品”。

二、烟草专卖垄断体制价值分析

（一）烟草专卖垄断制度优势明显

我国烟草专卖专营的制度本身就是实行国家垄断。《烟草专卖法》第一条明确了其垄断制度收益就是维护国家利益和消费者利益。多年来，烟草行业税利占国家财政收入比重维持在7%左右。2002年至2019年，全国烟草工商税利从1456亿元增至12056亿元。

（二）烟草专卖垄断制度将深化完善

在今年抗击新冠肺炎疫情期间，烟草行业为稳定经济社会发展和就业大局、促进国家财政增收和经济增长贡献突出。一季度统计显示，烟草是全国唯一税收逆势增长行业。第十三届全国人民代表大会第三次会议中，李克强总理提出：“中央部门和各级政府都要过紧日子”。烟草行业在保障国家财政稳定中正发挥着前所未有的中坚作用。

《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出：“完善烟草专卖专营体制，构建适度竞争新机制”。说明未来一段时间，烟草垄断制度仍将得到坚持完善和深化。

（三）烟草比盐业专卖垄断更为稳固

烟草和盐业同属国家垄断经营的产业，是我国国民经济的重要组成部分。但是因为制度设计上的不同，产生了不同的结果。在国务院推动各级政府简政放权大背景下，工信部于2014年将食盐专营许可证管理权下放省级地方政府管理。

1.法律基础和体系不同

烟草专卖专营制度由《烟草专卖法》确立，属于全国人大常委会立法，在法律位阶上仅次于全国人大制定的基本法。经过30多年的发展，烟草专卖已形成了一整套较完善的法律体系。食盐专营制度的法律依据则相对较低，《食盐专营办法》是国务院出台的行政法规，且管理法制不统一，实际上是在统一领导、分级管理、专营专卖大框架下的多元管理体制，影响了法规的权威性和严肃性。

2.机构设置和执法效果差异较大

国家烟草专卖局先后归口轻工部、国资委、发改委、工信部管理，一直是委管局，各级均建立了垂直管理的执法机构。为打击日益增加的涉烟违法犯罪，烟草行业与各级党、政及司法部门密切联系，经费保障到位。相比而下，食盐专营管理机构独立性较差，各级在管理体制上不一致，在隶属关系和人员身份上均不统一，造成执法力度不如烟草。

3.烟草专卖与盐业专营成效差距较大

烟草行业实行专卖制度30年来在各方面都取得了较大的成就。表现在产业结构调整较快，市场集中度、产业集中度连年提高，工业设备、生产工艺和生产效率都达到了国际先进水平。食盐专营虽然在推广普及碘盐供应、防治消除碘缺乏病方面起到巨大的推动作用，但产业集中度较低，技术较落后，产品单一，造成较严重的地域封锁。[3]

三、加热不燃烧烟草制品对烟草垄断带来的冲击

（一）颠覆国内烟草垄断影响国家经济安全

1.抢占技术和市场高地

加热不燃烧等新型烟草制品被认为是继1881年美国人伯赛克成功设计卷烟机、20世纪60年代滤嘴型卷烟问世之后，烟草行业的第三次重大技术变革，是最可能对传统卷烟产生颠覆性影响的创新产品。

跨国烟草巨头利用其雄厚积累和研发优势率先生产较成熟的加热不燃烧烟草制品，试图通过它撬开我国卷烟垄断市场，找回在传统烟草市场竞争中失去的阵地。从2012年开始，新型烟草制品异军突起，全球销售额从6亿美元迅速增长到100亿美元以上，日本等国家加热不燃烧产品甚至出现供不应求的现象。据预测，加热不燃烧产品必然将占据更大的市场份额。

2.贸易摩擦制约烟草出口

2019年5月以来，美国率先对中国进口商品加增关税引发中美新一轮贸易摩擦。贸易大战一触即发，中美两国及周边多国进入空前贸易摩擦期，造成烟草跨境投资受阻及卷烟出口贸易滑坡等问题。为迎接国际烟草贸易挑战和风险，中国适应国际市场新趋势的同时应首先保住国内市场传统阵地。

（二）侵占国内消费空间冲击国家财政税收

1.国内市场尚不具备开放条件

根据我国2001年签订的《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》及对外贸易经济合作部、国家烟草专卖局相关规定，我国对烟草类货物进口和出口均实施国营贸易，中国烟草进出口（集团）公司统一组织烟草类货物进出口贸易。由于国内技术研究滞后，相关知识产权被国外垄断，如果在未充分准备的情况下贸然放开该领域市场，会挤占冲击民族工业，危及产业安全。

2.大量走私入境挤占国内市场

目前国内未上市销售加热不燃烧卷烟，也未国营进口，市场上销售的相关产品都是非法渠道进入。非法加热不燃烧烟草制品性质上同走私烟一样，是对国内烟草市场资源的侵占。

在加热不燃烧卷烟走私案件中，犯罪人员从境外组织货源，沿物流进入我国境内。在海关等各方打击压力下，近两年加热不燃烧卷烟走私案件呈现明显的中西部中转、多辐射的特点。[4]供需矛盾下，加热不燃烧卷烟在国内销售量和价格也一路走高。国际供应商千方百计撬开中国市场口子，比如以日本为跳板，让水客“蚂蚁搬家”式走私入境。在日本的中国中间商持续大量扫货，冲击本国销售，当地专卖店甚至打出了只向其国民销售IQOS全套设备，国外消费者只能购买配套加热不燃烧烟支。[5]全国范围的打击同时逼迫违法分子探索入境口岸、途径的多元化。除水客外，走私分子利用国际航班、渝新欧铁路、国际货轮等通过海、陆、空大肆入境。近年案件还显示，走私通道已扩展到云南和广西北海、广东深圳、香澳等，逐渐呈现全国包围之势。

所以，加热不燃烧卷烟国内卷烟市场正常秩序，导致国家税收流失，应该依法监管。

四、加热不燃烧卷烟性质认定依据及过程

实际上，在该标准修订前，根据国际公约和国家质检中心检验，加热不燃烧烟草制品就已被认定为卷烟。

（一）国际公约认定

我国于2003年11月10日签署《世界卫生组织烟草控制框架公约》。该公约第1条（f）中“烟草制品”系指全部或部分由烟叶作为原料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。

2013年1月10日，我国签署《消除烟草制品非法贸易议定书》。第I部分引言第1条“术语的使用”2“卷烟”系指以卷烟纸包裹的、供抽吸的卷烟丝；13“烟草制品”系指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。

可见，国际上对烟草制品定义核心是烟叶原料制成，方式涵盖抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸多种，燃烧形式不论。

（二）国家烟草质检中心检验认定

2017年11月3日，国家烟草质量监督检验中心对加热不燃烧新型卷烟样品进行检验，并出具《鉴别检验证明》，检验结果为：a、样品中检出烟碱；b、样品中检出四种烟草特有N-亚硝胺；c、样品中右旋烟碱旋光异构体比例与烟草及烟草制品中右旋烟碱旋光异构体比例的范围相一致。d、样品中含有的次要生物碱种类与烟草制品中次要生物碱种类相一致。由此得出结论，样品含有烟草特征成分，样品填充物由烟叶制成。国家烟草专卖局在向海关总署的《关于征求电子烟等新型烟草制品定性等有关意见的复函》（国烟办综〔2018〕182号）中也明确，IQOS、PLOOM TECH等加热不燃烧烟草制品均符合卷烟特征，属于新型卷烟，应当作为烟草专卖品中的卷烟进行监管。

（三）各省质检报告认定

2017年10月，国家烟草专卖局科技司连续下发《关于开展新型卷烟产品鉴别检验工作的通知》（国烟科监函〔2017〕34号）和《关于发布新型卷烟产品鉴别检验技术资料的通知》，要求各省级烟草质量监督检测站开展IQOS卷烟的鉴别检验工作，并发布了包括IQOS卷烟在内的四类新型卷烟产品的技术资料。

结合上述标准，各省烟草质检站根据《鉴别检验证明》出具《卷烟真伪鉴别报告》。如最早支持打击加热不燃烧卷烟走私犯罪的浙江省烟草质检站报告中表述：a、烟枝：滤嘴段（三段式）、烟丝段、接装纸、卷烟纸各项目的鉴别特征与标样对比无显著差异；b、烟丝：填充物由烟叶制成；c、条盒、小盒商标纸上印有“吸烟是导致肺癌的原因之一”等外文警语，未见“由中国烟草总公司专卖”字样，结论是样品符合卷烟包装和制作工艺。

（四）卷烟国家标准修订

国家标准《烟草术语第2部分：烟草制品与烟草加工》（GB/T 18771.2-2015）第1号修改单已于2019年3月29日经国家标准化管理委员会批准，并于当日起实施。

原国家标准GB/18771.2-2002烟草术语第二部分中对卷烟的定义表述为“将烟叶等切成烟丝，用卷烟纸把烟丝制成供人们燃吸或其他方式抽吸的烟草制品”，现改为：“以全部或部分烟草为原料，用卷烟纸或其他材料包裹后加工制成的，供人们燃吸或以其他方式抽吸的烟草制品，不包括雪茄烟。”新的定义主要突出原料（全部或部分烟草）、工艺（用纸或其他材料包裹）和用途（供人们燃吸或其他方式抽吸）三个特征。

随着卷烟定义的明确，加热不燃烧卷烟因为是含烟草的烟弹而直接归属卷烟。卷烟产品鉴别检验工作按照现行卷烟产品鉴别检验规程有关规定执行即可，故《关于开展新型卷烟产品鉴别检验工作的通知》（国烟科监函〔2017〕34号）于2020年2月作废。

五、结束语

根据国际协议和国内法律和相关标准，可以认定加热不燃烧烟草制品属于卷烟、属于烟草制品、属于烟草专卖品，是烟草专卖法管理范畴。虽国外烟草巨头意在战略布局，抢占中国市场，但中国实行专卖垄断制度，我们应充分利用“游戏规则”对其实施严格监管，为国家经济安全保驾护航，在战略上为国内相关新型烟草制品发展夺回时间与空间。